Človek že od nekdaj občuduje moč besede. »Beseda«, »govor« in »jezik« so sooblikovali njegovo učlovečenje, slavni govorniki so netili revolucije in gradili boljši jutri, moč besede pa je vedno hkrati poosebljala moč argumenta. Kdor izgovori besedo, poskuša nekoga prepričati, tisti, ki mu je to odveč, pa bo raje uporabil pesti. Prav zato je beseda prvobiten simbol sožitja in strpnosti med ljudmi, v simboliki starodavnih ljudstev pa je zavzemala prav posebno mesto. Po bibličnem izročilu je »Beseda« obstajala še pred stvarjenjem sveta, za afriške Dogone je bila seme, ki se spusti v uho in ustvari zarodek, starim Grkom pa je »logos« hkrati predstavljal razum. Kljub različnim tradicijam pa je beseda na splošno simbolizirala razumevanje in človekov odmik od divjaštva.
V ZAČETKU JE BILA BESEDA
Človek že od nekdaj občuduje moč besede. »Beseda«, »govor« in »jezik« so sooblikovali njegovo učlovečenje, slavni govorniki so netili revolucije in gradili boljši jutri, moč besede pa je vedno hkrati poosebljala moč argumenta. Kdor izgovori besedo, poskuša nekoga prepričati, tisti, ki mu je to odveč, pa bo raje uporabil pesti. Prav zato je beseda prvobiten simbol sožitja in strpnosti med ljudmi, v simboliki starodavnih ljudstev pa je zavzemala prav posebno mesto. Po bibličnem izročilu je »Beseda« obstajala še pred stvarjenjem sveta, za afriške Dogone je bila seme, ki se spusti v uho in ustvari zarodek, starim Grkom pa je »logos« hkrati predstavljal razum.1 Kljub različnim tradicijam pa je beseda na splošno simbolizirala razumevanje in človekov odmik od divjaštva.
Nekdaj so prav sposobnost govora šteli za najjasnejšo ločnico med človekom in živaljo,2 brez katere si pravzaprav ne moremo predstavljati priljubljene Aristotelove oznake človeka kot političnega ali družbenega bitja (zôon politikón), ki po naravi v sebi nosi gon po skupnosti.3 Z razvojem demokracije, ki naj bi oblast posameznika ali manjšine nadomestila z voljo večine, pa je sposobnost jasnega izražanja in prepričevanja postala ključna za uspeh posameznika na družbeni lestvici, od katere je bila nemalokrat odvisna tudi usoda skupnosti. Tako je že v demokratičnih Atenah veljalo, da je političen in družben ugled terjal tudi obvladovanje veščine govorništva.4
Pa vendar je prav ta veščina že v antiki marsikoga tudi motila. Platon je svoje videnje razmer v atenski demokraciji lepo ponazoril s prispodobo o ladji, v kateri mornarji, kot prispodoba politikov, puščajo vnemar veščino upravljanja z ladjo (državo), hvalijo pa tistega, ki s pijačo ali silo obvlada lastnika ladje (ljudstvo), tako da lahko počnejo, kar se jim pač zljubi.5 Danes, ko so se politične floskule že dodobra usidrale v naši zavesti, pa mnogi ugotavljajo, da je politično ribarjenje v kalnem in razmetavanje z besedami, za katere marsikdo ne ve, kaj sploh pomenijo, pustilo še usodnejše posledice. Tudi evropska dolžniška kriza in očitno neuspešno spopadanje z njo sta v veliki meri posledica nesposobnosti politikov, ki svoje neuspehe še vedno zakrivajo z neznosno lahkostjo optimizma in v krizi vidijo predvsem priložnost, ki nas bo naredila močnejše.
Ob tem mi pride na misel teza angleškega zgodovinarja Arnolda Toynbeeja, ki je v monumentalnem delu z naslovom »A Study of History«6 poskušal pojasniti vzroke, ki so vodili do vzpona civilizacij.Toynbee je trdil, da je vsak napredek posledica nekega izziva, ki terja ustrezen odziv (challenge and response). Izziv in odziv nista v razmerju vzroka in posledice. Iz samega dejstva, da je človek podvržen težavni okoliščini, še ni mogoče sklepati o tem, kakšen bo njegov odziv nanjo. Vendar pa je v skladu s Toynbeejevo tezo mogoče vedno poiskati izziv, ki je določeno skupino ljudi prisilil, da se mu je prilagodila. Sušna in nerodovitna atiška zemlja je npr. prisilila Atence, da so poiskali drugačen način samooskrbe, kar je neposredno vodilo v razvoj oljarske in lončarske obrti ter posledično v razvoj denarne menjave in razmah atenskega trgovskega ladjevja. Prebivalci Bojotije, rodovitne pokrajine, ki leži severno od Atike, se po drugi strani s takšnimi težavami niso soočali, zato tudi niso čutili potrebe po napredku in Bojotija je v primerjavi z Atiko veljala za zaostalo pokrajino.7
Če to spoznanje poskušamo prenesti v najnovejši čas, postane ideja o krizi kot priložnosti nekoliko bolj jasna. Ko se naš materialni (in morda celo duhovni) položaj slabša in se pot, po kateri hodimo, zožuje, se je potrebno nastalemu položaju hitro prilagoditi, preden nam pot, po kateri hodimo, dokončno zapre zid. Vendar pa se zdi skorajda samoumevno, da rešitev in napredek ne ležita na tej poti. Ko so Atenci izčrpali atiško zemljo, niso po vsej sili vztrajali pri dotedanjih navadah, temveč so se usmerili v dejavnosti, ki jih nerodovitna zemlja ni ovirala.
KO SE ODZIV OMEJI NA BESEDIČENJE
V politični realnosti so stvari drugačne. Politik, ki me vodi po tej poti, bi me zdaj rad prepričal, naj si še malo zategnem pas, ker se bo pot prav kmalu zopet razširila. V čem je potem sploh priložnost? Očitno je ta pot prava, razlikujeta se le najini nalogi. Moja je zategovanje pasu, ki mi bo omogočila, da se zrinem skozi vrzel, pri tem pa mi bo pomagal politik z dobro namerjeno brco. Sijajen načrt ima samo eno težavo: ozke vrzeli nisem povzročil jaz. Nehigieničnost politike, ki poskuša na ljudstvo prevaliti problem, ki ga je sama zakuhala, me skorajda spominja na možaka, ki si je z nemarno odvrženim cigaretnim ogorkom zažgal polje, sedaj pa bi rad pod pretvezo skrajne sile gasilske vozove do požara prepeljal kar preko mojega polja in mimogrede uničil še moje celoletno delo. Zato se skorajda ne morem izogniti vprašanju: kakšno priložnost nam sploh lahko ponuja tisti, ki je očitno del problema?
Gospodarska kriza, ki jo nekateri dojemajo kot izziv našega časa, seveda ni nastala v politični sferi, niti krivde zanjo ne moremo pripisati samo politikom. Ker pa je jasno, da je za vsak napredek najprej potrebno celovito opredeliti problem, je razumljivo, da zna povodenj gospodarske krize na plano naplaviti tudi probleme, ki so bili dolga leta varno skriti v mulju. Neplačevanje socialnih prispevkov, menedžerski prevzemi podjetij, odobravanje bančnih kreditov osebam z dvomljivim kritjem in nekatere druge sporne prakse vse do nastopa krize niso bile deležne pretirane pozornosti, ker se njihove negativne posledice pač še niso v celoti pokazale. Po nastopu krize pa je zakonodajalec na nekatere tovrstne prakse živčno odreagiral. Zgovoren je primer t. i. Kramarjevega zakona,8 s katerim je zakonodajalec retroaktivno obdavčil nagrade menedžerjev z 49-odstotno davčno stopnjo. Zakon je zaradi svoje retroaktivne veljavnosti trenutno v postopku presoje ustavnosti in zakonitosti.9 Tako spontano in naključno odzivanje zakonodajalca na posamične ekscesne primere, ki sledi logiki »velike svinjarije« in je predvsem odraz slabe zakonodajne politike,10 veliko pove o sposobnosti politične države, da se učinkovito spopade z recesijo in drugimi izzivi, ki jih utegne prinesti čas. Dosedanja praksa namreč v veliki meri potrjuje tezo, da sta ekonomska in politična kriza močno povezani.
Pri tem s politično krizo ne mislim samo na odsotnost stabilne oblasti, ki jo povzroča kronično nezaupanje državljanov v poteze političnega vodstva. Prej nasprotno: sam obstoj politične oblasti s svojim nekompetentnim in prepirljivim načinom vodenja države v znatni meri prispeva k socialnim nemirom, ki hromijo državo in onemogočajo, da bi ta izpeljala potrebne ukrepe. Teze, po kateri bi se bilo iz dolžniške krize mogoče izviti tako, da bi »vsak nekaj prispeval«, v takšnih razmerah nezaupanja pač ni mogoče uresničiti. Tudi protestniki, ki ponekod že leta nasprotujejo varčevalnim ukrepom evropskih vlad, menda nikoli niso nasprotovali saniranju domačega dolga kot takega. Muči pa jih nelagoden občutek, da bodo kot brezpravna raja morali odplačati vse tisto, kar so sami zapravili, in še mnogo več tistega, kar so na njihov račun zapravile elite. Grško javnost je na primer močno razburkalo dejstvo, da je kljub varčevalni noriji, ki jo najbolj občutijo mali državljani, privilegirani struji samo v zadnjih treh letih v tujino uspelo »odpeljati« vsaj 25 milijard evrov.11 Da takšne malverzacije brez tihega soglasja politike seveda ne bi bile možne, je skorajda odveč poudarjati.
Negativni učinki političnega upravljanja z državo se tako kažejo vsaj v dveh smereh. Zaradi političnega rivalstva med strankami sleherno vladajočo koalicijo pri odločanju vodijo predvsem samoohranitveni motivi, kar vodi v sprejemanje odločitev na kratek rok. V praksi to lahko pomeni tudi navdušeno paktiranje z »zatiranimi« in nasprotovanje »krivičnim ukrepom vlade«, ko je politična stranka v opoziciji, ter zagovarjanje teh istih ukrepov, ko je na poziciji in zanjo nenadoma ni več alternativ. V strahu pred izgubo moči taka stranka neprestano išče nove »tržne niše«, kamor bi lahko razširila svoj vpliv, še preden to uspe njenemu političnemu nasprotniku. Politika tako vse bolj obremenjuje tudi tista področja, ki bi morala biti prepuščena stroki ali avtonomnim interesnim skupinam. Zgovorno je vztrajanje politike pri ohranitvi prevladujočega vpliva na imenovanje sodnikov in državnih tožilcev.12 Na drugi strani pa prav to politikantstvo in vmešavanje v strokovne odločitve pri ljudeh povzroča izgubo zaupanja v institucije demokratične pravne države, kar nazadnje privede bodisi do masovne apatije ali pa javnega izražanja nezadovoljstva v obliki demonstracij in stavk.
Največja žrtev politike je pravni sistem, preko njega pa posredno tudi ljudstvo. Neusposobljenost tistega, ki sprejema pravna pravila, neupoštevanje strokovnih priporočil pri pripravi zakonodaje in postavljanje strankarskih ali celo osebnih interesov pred interese države so pomembne značilnosti naše parlamentarne demokracije. Kljub temu pa se ob številnih predlogih, kako se izviti iz neugodnih političnih razmer in kako izboljšati državnopravni sistem, skorajda ne sprašujemo o tem, kakšno vlogo naj ima politika pri upravljanju z državo. Identificiranje politike s t. i. politično državo je pripeljalo tako daleč, da že skorajda spominja na misli teoretikov naravnega prava, ki so bili prepričani, da so z velikimi kodifikacijami civilnega prava uzakonili Razum, večna in nespremenljiva pravila, ki morajo biti podlaga vsakega pozitivnega prava,13 pri tem pa so povsem prezrli dejstvo, da se pravo razvija tudi v odvisnosti od obstoječih družbenih in ekonomskih razmer.14 Podobno je mogoče ugotoviti tudi za vlogo politike. Če preveč poudarjamo njeno nepogrešljivost pri prelivanju volje ljudstva v institucionalizirano oblast, ki naj to voljo udejanja, pozabljamo na meje te nepogrešljivosti.
VLOGA POLITIKE IN USTREZNOST ODZIVA
Nevarnost takega razmišljanja je predvsem v tem, da se začne enačiti vprašanje, kakšna je volja ljudstva, z vprašanjem, kako jo udejanjiti. Vloga politike bi morala biti predvsem v tem, da daje pravu splošno vsebino in smisel,15 ne pa da poskuša v svojo domeno pritegniti vse vzvode odločanja in se prikazati kot mandatar ljudstva, ki ima pravico poseči v sleherno, še tako strokovno pogojeno vprašanje. Težnja politikov, da bi svojo vlogo razumeli predvsem na slednji način, je razvidna tudi iz poplave predpisov, ki jih vsako leto sprejme zakonodajni organ. Želja po zakonodajnem urejanju vsake najmanjše podrobnosti izraža globoko nezaupanje politike v državne organe, hkrati pa s površnimi in premalo premišljenimi zakoni slabi pravni sistem kot celoto.16 Najbrž marsikoga popade nejevolja, ko na spletni strani Uradnega lista pod naslovom nedavno sprejetega zakona uzre rubriko »Spremembe«. Neprestano spreminjanje in dopolnjevanje zakonov, ki zmanjšuje preglednost pravnih virov in v pravo vnaša določeno stopnjo negotovosti, je nujno samo zato, ker so se slabo pripravljeni zakoni v praksi izkazali za neučinkovite.
Razlogi za neučinkovitost zakonodajnih rešitev so različni. Velikokrat gre samo za navidezno neučinkovitost, ki je povezana s prevelikimi pričakovanji zakonodajalca. Večji problem predstavlja že omenjena želja zakonodajalca po (preveč) podrobnem urejanju določene skupine odnosov. Takšno zakonodajno »urejanje« za seboj pušča dolgovezne in nepregledne zakone, ki se v silni želji po vodotesnosti nazadnje ne morejo izogniti neprestanemu dopolnjevanju in popravljanju, ko se v praksi pokaže njihova neživljenjskost. Spregledajo namreč, da je vsaka norma abstrakcija realnosti, zato je v postopku uporabe ni mogoče mehanično prenesti na dejansko stanje, temveč je to mogoče šele s pomočjo interpretacije.17 Pretirano normiranje je zato precej nesmiselno početje, ki izraža nerazumevanje značilnosti pravnih norm in celo zanika njihov smoter.
Pretirano normiranje, ki v zakonsko besedilo vnaša številne posebnosti in izjeme, vodi v gostobesednost, ta pa škoduje pravniškemu jeziku, ki bi moral biti jedrnat in koncizen.18 Pravno relevantnim pojmom je potrebno poiskati ustrezen enoznačen izraz, potem pa pri njem vztrajati. Zato je npr. težko razumeti, zakaj Obligacijski zakonik19 vztraja pri izrazih, kakršna sta »opravičen« ali »opravičljiv«, kadar hoče povedati, da je nekaj v skladu s pravom.20 V teoriji kazenskega prava je lepo izpeljano razločevanje med pojmom »opravičljivost«, ki izključuje krivdo, ter pojmom »upravičljivost«, ki nakazuje, da je neko ravnanje skladno s pravom oz. da ni protipravno.21 Temu je sledila tudi novela Kazenskega zakonika KZ-1B.22 Tako v trenutno veljavni slovenski zakonodaji obstajata najmanj dva zakona, ki povsem brez jasnega razloga istemu izrazu pripisujeta dva različna pomena.
Jasno in enopomensko izražanje še ne zadostuje za dobro zakonodajo. Kritično je predvsem povezovanje teh izrazov v koherentno celoto. Zakonodajalec mora upoštevati pravilo stroge linearnosti besedila, kar pomeni, da misli in stavki, ki jih izražajo, sledijo ena drugi in tako tvorijo semantično povezano celoto.23 Pri povezavi med posameznimi besedami in skupinami besed pa mora paziti na pravilno uporabo omejenega nabora veznikov in na pravilno postavitev ločil (interpunkcijo).24 Prav tu se zakonodajalec velikokrat zapleta že pri preprostih povezavah med posameznimi izjavami, ki nudijo več možnih razlag, te pa spodbujajo polemične razprave med strokovnjaki. Temu bi se bilo mogoče izogniti z bolj široko uporabo metod izjavne in deontične logike. Izjavna logika namreč omogoča, da pravna pravila zapišemo v obliki simbolnega jezika, tako da posamezne izjave med seboj povezujemo z logičnimi operatorji.25 Na ta način lahko preverjamo smiselnost sestavljene izjave. Rakar in Cukjati sta npr. s pomočjo izjavne logike analizirala 47. člen Pravilnika o postopkih za uveljavljanje pravic do družinskih prejemkov26 in dokazala, da sedanja formulacija dopušča več možnih interpretacij, ki so vse logično pravilne!27
KJE SMO
Teh nekaj primerov nakazuje na misel, da pisanje zakonov nikakor ni preprosto opravilo. Poleg celovitega in poglobljenega poznavanja področja, ki naj se pravno uredi, zahteva tudi obvladovanje nomotehnike, posebne vede, ki zajema metodične, strukturne in jezikovne vidike priprave pravnega predpisa.28 Da se zahteve po nomotehnično dodelanih in strokovno podkrepljenih pravnih predpisih v praksi velikokrat ne upoštevajo, priznava tudi Državni zbor Republike Slovenije, ki je leta 2009 sprejel Resolucijo o normativni dejavnosti.29 Resolucija v oceni stanja na načelni ravni priznava, da v pravnem sistemu obstajajo primeri pretiranega in kazuističnega normiranja, pravne praznine in le deloma urejena pravna področja, ter neusklajeni in nedodelani predpisi. V nadaljnjem besedilu pa Resolucija pravi tudi: »Dejstvo, da predpise sprejemajo politični organi, ne odvezuje, da predlagane in sprejete odločitve ne bi bile v skladu s pravili stroke, tako področne kot pravne«.
V okviru sedanjega političnega sistema se zdi to precej oddaljen cilj. Zaradi vedno bolj kompleksnega družbenega razvoja, ki mu okorel zakonodajni postopek le stežka sledi, se je sicer težišče zakonodajnega odločanja preselilo k izvršilni veji oblasti, vendar to prevelikega vpliva politike ni omejilo. Stanje se je v nekem smislu celo poslabšalo, ker vladni monopol nad zakonodajno iniciativo, ki naj bi racionaliziral pripravo predpisov, sam po sebi še ni nikakršen porok za dobro pripravljen predpis. Obstaja pa precejšnja nevarnost, da bo vsakokratna vladajoča politična opcija manjšo transparentnost priprave predpisov na ministrstvih izkoristila v svoj prid. Zavod Center za informiranje, sodelovanje in razvoj nevladnih organizacij je npr. v svojem poročilu30 ugotovil, da je Vlada Republike Slovenije v obdobju od 1. marca 2012 do 28. septembra 2012 Resolucijo v delu, ki govori o sodelovanju pripravljalca predpisov s strokovno in drugo javnostjo, kršila kar v 81 odstotkih glede na delež pripravljenih predpisov. V takem okolju je tudi težko pričakovati, da bodo upravni aparat in temu namenjene strokovne službe kaj drugega kot zgolj izvrševalci političnih odločitev.
Do katere mere v sodobni demokratični državi lahko odločanje o najpomembnejših vprašanjih zaupamo politiki, ki je odtujena od državljanov in strokovno nepodkovana, ostaja odprto vprašanje. Vsekakor pa bi po mojem mnenju veljalo razmisliti o tem, kako potegniti ločnico med sprejemanjem odločitev, ki so politične narave in rezultat legitimne volje ljudstva, kakor se je izrazila na volitvah, ter med odločitvami, ki naj to voljo udejanjijo, a je njihov učinek pogojen s strokovno naravo odločanja. To je izziv, ki ga je v veliki meri osvetlila ekonomsko politična kriza. Odziv nanj pa bo zahteval kaj več kot nekaj političnih floskul o transparentni in pravni državi. Zahteval bo politično voljo, ki bo stremela k samoomejitvi. Do takrat pa bo naš pravni sistem dajal videz nikoli dograjene hiše, kjer vsepovsod zamaka, obrašča pa jo bršljan netransparentnosti.
Opombe:
1 Jean Chevalier, Alain Gheerbrant: Slovar simbolov, Mladinska knjiga, Ljubljana 1995, str. 54, 55.
2 Tako na strani 11 svojega dela Domače in tuje živali v podobah razmišlja tudi znani slovenski naravoslovec Fran Erjavec.
3 Karl Vorländer: Zgodovina filozofije I, Slovenska matica, Ljubljana 1977, str. 132 in naslednja.
4 Vorländer, str. 61.
5 Platon: Zbrana dela. IV. zvezek. Prevod in spremna beseda Gorazd Kocijančič, Ljubljana, Logos in Mohorjeva Družba, 2009, str. 1141.
6 Delo je izšlo med letoma 1934 in 1961 in obsega dvanajst zvezkov. Obstaja tudi nekaj skrajšanih različic, med njimi Arnold Toynbee: A Study of History (The One-volume Edition), Oxford University Press and Thames and Hudson Ltd., London, 1972.
7 Toynbee, str. 115 in naslednja.
8 Zakon o dodatnem davku od dohodkov članov poslovodstev in nadzornih organov v času finančne in gospodarske krize (ZDDDCPNO), Ur.l. RS, št. 78/2009.
9 http://www.rtvslo.si/gospodarstvo/ustavno-sodisce-absolutno-prednostno-odloca-o-kramarjevem-zakonu/266385. (Zadnji dostop 17. 11. 2012).
10 Podobno Igličar: Zakonodajna dejavnost. Viri, nomotehnika in zakonodajni postopek, GV založba, Ljubljana 2011, str. 22.
11 http://www.delo.si/novice/svet/grcija-revna-dezela-v-kateri-elita-ohranja-bogastvo.html. (Zadnji dostop 20. 11. 2012.)
12 Glej npr. Pripombe Vrhovnega državnega tožilstva RS na predlog ZDT-1, dostopno na: http://www.dt-rs.si/sl/informacije_za_medije/73/. (Zadnji dostop 20. 11. 2012).
13 Igličar, str. 36.
14 Tako je npr. v slovitem Občem državljanskem zakoniku, ki je bil razglašen leta 1811, mogoče prepoznati tako vplive rimskega in kanonskega prava, kot tudi ostanke fevdalnega prava. Več o tem v: Vilfan, Sergej: Pravna zgodovina Slovencev, Slovenska matica v Ljubljani, Ljubljana 1996, str. 418-422.
15 Igličar, str. 47.
16 Na problem prenormiranosti opozarja tudi Vrhovno državno tožilstvo v: Pripombe Vrhovnega državnega tožilstva RS na predlog ZDT-1.
17 Furlan, Boris: Problem realnosti prava; uredil Marijan Pavčnik, Pravna fakulteta in Cankarjeva založba, Ljubljana 2002, str. 116.
18 Igličar, str. 163.
19 Obligacijski zakonik, OZ-UPB1, Ur.l. RS, št. 97/2007.
20 Glej npr. tretji odstavek 167. člena OZ.
21 Glej npr. Bavcon, Ljubo; Šelih, Alenka; Korošec, Damjan; Ambrož, Matjaž; Filipčič, Katja: Kazensko pravo. Splošni del, Uradni list, Ljubljana 2009, str. 147, 148.
22 Prvi in drugi odstavek 32. člena Kazenskega zakonika, KZ-1-UPB2, Ur.l. RS, št. 50/2012.
23 Nomotehnične smernice, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2008, str. 60.
24 Nomotehnične smernice, str. 84, 85.
25 Standardni logični operatorji so konjunkcija (in), disjunkcija (ali), negacija (zanikanje), implikacija (A je zadosten pogoj za B) in ekvivalenca (A je zadosten in potreben pogoj za B).
26 Pravilnik o postopkih za uveljavljanje pravic do družinskih prejemkov, Ur.l. RS, št. 31/2008.
27 Cukjati, Domen; Rakar, Iztok: Razlaga pravnih pravil s pomočjo propozicijske logike. Primer družinskih prejemkov, v: Uprava, letnik 6, številka 4 (2008), str. 95-115.
28 Igličar, str. 99.
29 Resolucija o normativni dejavnosti, ReNDej, Ur.l.RS št. 95/2009.
30 Rezultati Števca kršitev Resolucije o normativni dejavnosti za obdobje 1. marec 2012 – 28. september 2012, dostopno na http://www.civilni-dialog.net/stevec2012/images/analizasteveckrsitev_10_2012.pdf. (Zadnji dostop 21. 11. 2012).
