(Ne)nujni zakonodajni postopek

Vir: [38]

V zadnjih nekaj mesecih smo bili v medijih[1] priča razpravam o upravičenosti vlaganja velike količine (politično všečnih) zakonodajnih predlogov, ki zaradi bližajočega se konca mandata Državnega zbora (najverjetneje) ne bodo sprejeti.[2] Hkrati z razpravo o hiperinflaciji vlaganja zakonodajnih predlogov se je v medijih začelo opozarjati tudi na problematiko (ne)upravičenosti sprejemanja zakonov po nujnem zakonodajnem postopku. Ker se je v preteklosti že pripetilo, da je zakonodajalec zaradi pritiska javnosti nekritično in po hitrem postopku spreminjal zakonodajo (npr. odprava zemljiškega dolga v SPZ)[3] se zdi v tem članku smiselno analizirati trenutno stanje, vzroke zanj in predlagati rešitve.

Verjetno ni potrebno posebej poudariti, da je cilj vsakega zakonodajnega procesa sprejem splošnega in abstraktnega pravnega predpisa, ki bo zmožen urediti družbene odnose na nomotehnično ustrezen, pravno skladen in pravičen način. V osrčju dobrega zakonodajnega procesa pa se kot najpomembnejši del nahaja prav ustrezno pravno normiran in smotrno zamišljen (redni) zakonodajni postopek. Igličar v delu Pogledi sociologije prava tako navaja, da: »med izhodiščne pogoje za kvalitetno zakonodajo spada spoštovanje rednega zakonodajnega postopka. Samo tako postopek omogoča poglobljeno in pretehtano odločanje o zakonski vsebini.«[4]

Kljub jasnim stališčem pravne teorije, da zgolj redni zakonodajni postopek omogoča poglobljeno in pretehtano odločanje, je v zadnjih desetletjih po svetu in doma opazen trend simplifikacije in skrajševanja zakonodajnih postopkov.[5] Kljub poenostavitvam rednega zakonodajnega postopka z novo poslovniško ureditvijo[6] se poslanci, zaradi (po njihovem mnenju) pretirane rigidnosti rednega zakonodajnega postopka,[7] vse pogosteje poslužujejo uporabe skrajšanega in nujnega zakonodajnega postopka tudi v primerih, ko bi se sicer moral uporabiti redni zakonodajni postopek.[8]

Nujni zakonodajni postopek je mogoče opredeliti kot poseben zakonodajni postopek, ki ga lahko predlaga le vlada,[9] pod pogojem, da so izpolnjeni taksativno našteti pogoji. O predlogu odloči Kolegij predsednika Državnega zbora[10] (v nadaljevanju Kolegij), njegova odločitev pa se lahko preveri na seji državnega zbora.[11] V nujnem zakonodajnem postopku ne veljajo roki, ki so sicer predpisani za posamezna opravila znotraj zakonodajnega postopka.[12] Postopkovno poteka kot vsak zakonodajni postopek, vendar je izključena splošna razprava, druga in tretja obravnava pa se opravita na isti seji Državnega zbora.[13] Ustne amandmaje je mogoče podati tudi na seji Državnega zbora.[14],[15]

Zaradi želje po čim hitrejšem sprejemanju zakonodaje se je število zakonov sprejetih po rednem zakonodajnem postopku v obdobju med leti 2004 in 2014 vztrajno zmanjševalo. Tako je bilo v mandatu 2004-2008 po rednem zakonodajnem postopku sprejetih 45% vseh zakonov v mandatu 2011-2014 pa zgolj še 28%. V istem obdobju se je na račun rednega zakonodajnega postopka uporaba obeh krajših oblik postopka (skrajšanega in nujnega) povečala za 7% in 10%. V trenutnem mandatu (na voljo so zgolj podatki za leta 2014-2016) se je število zakonov sprejetih po rednem zakonodajnem postopku ponovno vrnilo na raven iz leta 2004-2008 predvsem na račun uporabe skrajšanega postopka. Zaskrbljujoče ostaja, da je količina zakonov sprejetih po nujnem postopku ostala praktično nespremenjena in da Državni zbor po nujnem zakonodajnem postopku še vedno sprejme okoli tretjino vseh zakonov.

Čeprav je pretirana raba nujnega zakonodajnega postopka v Državnem zboru postala stalnica, je potrebno trenutno ureditev temeljito analizirati in poiskati ustrezno pravno rešitev (v kolikor je ta sploh potrebna) ne pa začeti z ad hoc nepremišljenim spreminjanjem (ali še huje) ukinjanjem nujnega zakonodajnega postopka.

Zakonodajni postopek je v temeljih urejen že v Ustavi, ki v 89. členu (zakonodajni postopek) določa: »Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom drugače določeno.« Iz ustave je tako mogoče razbrati, da je že ustavodajalec predvidel redni zakonodajni postopek kot pravilo, sprejemanje zakona v manj fazah (ali eni) pa le kot izjemo.[20],[21] Z izjemo te omejitve pušča ustava zakonodajalcu pri sprejemanju ureditve zakonodajnega postopka v poslovniku široko polje proste presoje.

Kljub temu, da bi zakonodajalec lahko s poslovnikom določen zakonodajni postopek uredil tudi npr. eno fazno, se ta (z izjemo postopka za sprejem ustavnega zakona) za to ni odločil. Tako tudi za sprejem zakona po nujnem postopku veljajo vse določbe Poslovnika Državnega zbora (v nadaljevanju poslovnik) o rednem zakonodajnem postopku, če njihova uporaba ni izrecno izvzeta.[22]

Poslovnik v 143. členu nujni zakonodajni postopek definira kot: »Kadar je sprejem zakona nujen zaradi interesov varnosti ali obrambe države ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države, lahko vlada predlaga sprejem zakonu po nujnem postopku.«

Iz besedne razlage 143. člena poslovnika jasno izhaja, da morata biti za sprejem zakona po nujnem zakonodajnem postopku kumulativno izpolnjeni obe predpostavki: (i) nujnost sprejema zakona in (ii) izpolnjevanje enega izmed taksativno naštetih razlogov.

Čeprav gre pri nujnosti za pravni standard, ki ga je v vsakem primeru potrebno posebej napolniti menim, da ga je potrebno presojati v skozi pojem nujnosti, ki ga je v okviru testa sorazmernosti razvilo Ustavno sodišče: »Pri tem je treba opozoriti, da so take omejitve ustavnih pravic zaradi varstva pravic drugih (ali javnega interesa) dopustne samo […] če so za dosego tega cilja nujne (cilj ni dosegljiv na noben drug način oziroma z blažjim sredstvom ali blažjim posegom v ustavno pravico).«[23] Vlada bo tako morala (z dovolj veliko verjetnostjo) izkazati, da je cilj, ki ga zakon zasleduje, mogoče doseči zgolj z obravnavo zakona po nujnem zakonodajnem postopku. Blažje sredstvo v konkretnem primeru predstavlja obravnava in sprejem zakona po rednem zakonodajnem postopku.

Tudi pri presoji izpolnjevanja taksativno naštetih razlogov v 143. členu poslovnika ima Kolegij, zaradi izrazito pomensko odprte narave izrazov, ki znotraj poslovnika niso posebej razčlenjeni, široko polje proste presoje.

Pri razlogu interesa varnosti ali obrambe države pravni temelj predstavlja 124. člen Ustave (obramba države), ki med drugim določa tudi: »vrsto, obseg in organizacijo obrambe nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja ureja zakon. […] Pri zagotavljanju varnosti izhaja država predvsem iz mirovne politike ter kulture miru in nenasilja.« Bistvo obrambe (države) je tako v zagotavljanju celovitosti in nedotakljivosti državnega ozemlja.

Ustavna določba je konkretizirana v Zakonu o obrambi (ZObr), ki ureja vrste, obseg in organizacijo obrambe. V ZObr je namen obrambe definiran kot odvračanje napada na državo ter obramba neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države.[24] Obrambo države pa sestavljata vojaška in civilna obramba.[25] Vojaška obramba je obramba države z orožjem in drugimi vojaškimi sredstvi, ki jo izvaja Slovenska vojska (skupaj z zavezniškimi silami).[26] Civilna obramba pa je celota ukrepov in dejavnosti državnih organov in organov lokalne samouprave, pravnih oseb in državljanov s katerimi se z nevojaškimi sredstvi in načini podpira in dopolnjuje vojaška obramba države.[27]

Pojem (nacionalne) varnosti kot ga določa tretji odstavek 124. člena Ustave predstavlja širši pojem od pojma obrambe države[28] in v ZObr ni podrobneje konkretiziran. Opredelitev pojma nacionalna varnost je potrebno iskati v Resoluciji o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (ReSNV-1), ki določa, da so izhodišče za zagotavljanje nacionalne varnosti nacionalni interesi, ki izhajajo iz temeljnih vrednost slovenske družbe. Njihovo uresničevanje, zaščita in obramba pa predstavljajo srž zagotavljanja nacionalne varnosti.[29] Med nacionalne interese lahko med drugim uvrstimo spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, delovanje demokratičnega parlamentarnega političnega sistema, zagotavljanje miru, varnosti in stabilnosti v svetu, uravnotežen gospodarski, socialni in kulturni razvoj družbe, zaščita življenja in visoka stopnja vseh oblik varnosti prebivalcev, okolja in naravnih virov Republike Slovenije.[30]

Konkretizacijo razloga odprave posledic naravnih nesreč najdemo v Zakonu o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN) in Zakonu o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN). Definicija naravne nesreče v obeh zakonih ni enotna pri čemer pa lahko z gotovostjo trdimo, da med naravne nesreče spadajo: potres, poplava, zemeljski ali snežni plaz, toča, žled, pozeba, suša, požar v naravnem okolju, neugodne vremenske razmere po predpisih o kmetijstvu, živalske in rastlinske bolezni ter rastlinski škodljivci.[31] V ZVNDN je odprava posledic naravnih nesreč zgolj ena izmed taksativno neštetih nalog države v zvezi z varstvom pred naravnimi nesrečami.[32] Iz tega lahko sklepamo, da je ta razlog za sprejem zakona po nujnem postopku mogoče uporabiti zgolj v primeru sprejemanja zakonodaje po nastanku naravne nesreče (post factum) – torej za njeno odpravo in ne ob grozeči nevarnosti. Seveda ima vlada v primeru grozeče nevarnosti, ki jo je mogoče odvrniti zgolj z interventnim sprejemom zakona (po nujnem zakonodajnem postopku) na voljo razlog težko popravljivih posledic za delovanje države.

Razlagalno pomoč pri presoji izpolnjevanja zgornjih dveh razlogov v konkretnem primeru predstavlja tudi Ustava v 90. členu (zakonodajni referendum), ki določa da: »referenduma ni dopustno razpisati o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč.« Ratio ustavne omejitve razpisa referenduma je v tem, da bi odložitev uveljavitve sprejetega zakona (še zlasti njegova zavrnitev na referendumu) povzročila nastanek težko popravljivih škodljivih posledic.[33] Mutatis mutandis to velja tudi za sprejem zakona po nujnem postopku, kjer bi zaradi daljšega zakonodajnega postopka prav tako prišlo do (za državo) škodljivih posledic. Pri ustavni omejitvi referenduma Kaučič zato opozarja, da je »poglavitni razlog za omejitev materialne narave in ne formalne narave, ker bi se (sicer) nujni postopek za sprejem zakonov lahko v praksi zlorabljal za izključitev referenduma.«[34] - tudi pri odločanju o dopustitvi nujnega postopka bi morali pretehtati razlogi materialne in ne formalne narave.

Največkrat naveden[35] razlog za sprejem zakona po nujnem postopku so t. i. težko popravljive posledice za delovanje države. Gre za izrazito pomensko odprt izraz, ki tako Kolegiju kot Vladi dopušča široko razlago in posledično uporabo nujnega zakonodajnega postopka tudi v primerih, ko to ni upravičeno. Menim, da je potrebno tudi ta pogoj presojati enako strogo kot razloga interesa varnosti ali obrambe države in odprave posledic naravnih nesreč.

Kot pomoč pri presoji razloga težko popravljivih posledic lahko služi sodba češkega ustavnega sodišča, ki je v odločbi 2011/13 – PL. US 55/10: State of legislative emergency med drugim razčlenilo tudi pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, za uporabo nujnega postopka.

Po mnenju češkega ustavnega sodišča tako pogoj za razglasitev stanja, ko je treba zakonodajo sprejemati po nujnem postopku, ni le grožnja specifičnih negativnih posledic, temveč primarno obstoj izjemnih okoliščin, ki bi lahko ogrozile temeljne pravice in svoboščine v bistvenem oziru, ali pa grožnja resnih ekonomskih izgub za državo. Z vidika ustavnih načel so izjemne okoliščine tedaj, ko te okoliščine očitno presegajo običajni notranji in zunanji politični proces, ali v primerih naravnih nesreč. Zgolj te izjemnosti upravičujejo potrebno po takojšnji reakciji zakonodajalca in s tem povezanimi omejitvami ustavno zajamčenih pravic v parlamentarni proceduri. Ugotovitev o obstoju izjemnih okoliščin mora zato imeti razumno osnovo in temeljiti na dejanskih okoliščinah.[36]

Kot je razvidno iz zgornjih navedb češkega ustavnega sodišča je uporaba nujnega zakonodajnega postopka dopustna zgolj v primeru izrednih okoliščin, ki z uporabo rednega postopka niso obvladljive in presegajo normalen politični proces. Pomembno je tudi to, da zgolj možnost (špekulacija o nastanku) takšnih posledic ni dovolj – nevarnost nastanka posledic mora biti resnična oz. stvarna. Zaradi ustavnopravne pomembnosti rednega zakonodajnega postopka, ki predstavlja garant varstva temeljnih pravic posameznika je potrebno razlog težko popravljivih posledic za delovanje države presojati restriktivno.

Kljub nekritični rabi nujnega zakonodajnega postopka menim, da ima tako kot druga dva zakonodajna postopka (redni in skrajšani) tudi nujni zakonodajni postopek svoje mesto v trenutni poslovniški ureditvi. Življenjske okoliščine so namreč nepredvidljive in prav je, da ima Državni zbor možnost hitrega odzivanja na probleme, ki se pojavljajo v praksi. Ustavno sodišče tako navaja, da: »načelo prilagajanja prava družbenim razmeram (predstavlja) eno temeljnih načel pravne države (2. člen Ustave).«[37] iz česar izhaja, da lahko država krši Ustavo tudi v primeru prepočasnega odziva na spremembe, preprečevanju česar je namenjen tudi nujni zakonodajni postopek.

Menim, da trenutne poslovniške ureditve kljub pomensko široko odprtim izrazom v bližnji prihodnosti ni potrebno spreminjati, saj je uporabo nujnega zakonodajnega postopka mogoče zamejiti z restriktivno razlago ob naslanjanju na Ustavo, področno zakonodajo in sodno prakso. K zmanjšanju uporabe nujnega zakonodajnega postopka pa lahko z dvigom pravno-politične kulture v parlamentu prispevajo deležniki sami. Zaradi tega ob koncu tega članka apeliram predvsem na stranke, ki sestavljajo Vlado, naj se v prihodnosti odpovedo uporabi nujnega zakonodajnega postopka za dosego svojih parcialnih političnih interesov in tako prispevajo k večji kakovosti zakonodaje in demokratizaciji zakonodajnega procesa.

---

Opombe:

[1] Glej npr. https://4d.rtvslo.si/arhiv/studio-city/174521242, http://www.rtvslo.si/slovenija/se-stevilni-zakoni-tik-pred-volitvami-vlagajo-zaradi-nabiranja-glasov/447384 in https://www.dnevnik.si/1042800800.

[2] Glej npr. predlog Zakona o dopolnitvi Zakona o Gasilstvu [Vlada], predlog Zakona o dopolnitvi Zakona o Gasilstvu [skupina poslank in poslancev (prvopodpisani Jože Tanko)], predlog Zakon o minimalni plači [skupina poslank in poslancev (prvopodpisani Miha Kordiš)], predlog Zakona o kanabisu in izdelkih z višjo vsebnostjo THC (skupina poslank in poslancev (prvopodpisana Simona Zajc)].

[3] Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora, Mnenje o Predlogu zakona o spremembi Stvarnopravnega zakonika (SPZ-A), skrajšani postopek, EPA 1372- VI., str. 3.

[4] Igličar, POGLEDI SOCIOLOGIJE PRAVA (2009), str. 289.

[5] Tako se v večini zahodnih držav (Nemčija, Avstrija, Italija) kljub trofaznosti zakonodajnega postopka ne opravi vseh treh obravnav oz. se prvo obravnavo opravi zgolj izjemoma.

[6] Igličar, ZAKONODAJNA DEJAVNOST (2011), str. 253.

[7] Igličar, POGLEDI SOCIOLOGIJE PRAVA (2009), str. 289.

[8] Glej npr. Zakon o tujcih (ZTuj-2), Ur. L. RS, št. 9/2018 in Zakon o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (ZFPPIPP), Ur. L. RS, št. 31/2016.

[9] Prvi odstavek 143. člena Poslovnika Državnega Zbora (PoDZ-1), Ur. L. RS, št. 28/2017.

[10] Tretji odstavek 143. člena PoDZ-1.

[11] Deseti odstavek 21. Člena PoDZ-1.

[12] Drugi odstavek 144. člena PoDZ-1.

[13] Prvi odstavek 144. člena PoDZ-1.

[14] Tretji odstavek 144. člena PoDZ-1.

[15] Kurent, NUJNI ZAKONODAJNI POSTOPEK (2016), str. 27-28.

[16] Državni zbor Republike Slovenije, Poročilo o delu Državnega zbora v mandatnem obdobju 2004-2008, str. 30.

[17] Državni zbor Republike Slovenije, Poročilo o delu Državnega zbora v mandatnem obdobju 2008-2011, str. 35.

[18] Državni zbor Republike Slovenije, Poročilo o delu Državnega zbora v mandatnem obdobju 2011-2014, str. 32.

[19] Državni zbor Republike Slovenije, Poročilo o delu Državnega v obdobju 2014-2018, prvo obdobje mandata 2014-2015, str. 24. in Državni zbor Republike Slovenije, Poročilo o delu Državnega v obdobju 2014-2018, drugo leto mandata januar 2016 – december 2016, str. 22.

[20] Kurent, NUJNI ZAKONODAJNI POSTOPEK (2016), str. 16.

[21] Za drugačno mnenje glej komentar 89. člena Ustave v Šturm, Arhar, Plauštajner in ostali, KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2010), str. 800-801.

[22] Peti odstavek 143. člena PoDZ-1.

[23] U-I-47/94, 19. januar 1995.

[24] 2. člen Zakona o obrambi (ZObr), Ur. L. RS, št. 103/2004.

[25] Prvi odstavek 3. člena ZObr.

[26] Prvi odstavek 5. člena ZObr.

[27] Drugi odstavek 5. člena ZObr.

[28] Šturm, Arhar, Plauštajner in ostali, KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE (2010), str. 900.

[29] Druga točka Resolucije o strategiji nacionalne varnosti Republike Slovenije (ReSNV-1), Ur. L. RS, št. 27/2010.

[30] Prva podtočka druge točke ReSNV-1.

[31] Za primerjavo glej: četrti odstavek 4. člena Zakona o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN), Ur. L. RS, št. 17/2014 in drugi odstavek 8. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN), Ur. L. RS, št. 97/2010.

[32] Deseta alineja 2. člena ZVNDN, druge naloge so še odkrivanje nevarnosti, preprečevanje naravnih in drugih nesreč, obveščanje in opozarjanje, izobraževanje in usposabljanje za zaščito […]

[33] Kaučič, Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma (2014), str. 69.

[34] Ibid., str. 69.

[35] Kurent, NUJNI ZAKONODAJNI POSTOPEK (2016), str. 60.

[36] Kurent, Nujni zakonodajni postopek (2013), str. 278-280.

[37] U-I-69/03, 20. oktober 2005.

[38] Slika dostopna na: https://www.dz-rs.si/wps/wcm/connect/923fb607-c312-402e-8cdb-ca92e396c516/1/_KAM1121-1211.JPG?MOD=AJPERES&CACHEID=ROOTWORKSPACE923fb607-c312-402e-8cdb-ca92e396c516/1

---

VIRI IN LITERATURA:

Kurent, Andreja: NUJNI ZAKONODAJNI POSTOPEK, A. Kurent, Ljubljana 2016.

Šturm, Lovro; Arhar, France; Plauštajner, Konrad in ostali: KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2010.

Avbelj, Matej; Bardutzky, Samo; Bele, Ivan in ostali: KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE: dopolnitev - A, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2011.

Igličar, Albin: POGLEDI SOCIOLOGIJE PRAVA, GV Založba, Ljubljana 2009.

Igličar, Albin: ZAKONODAJNA DEJAVNOST, GV Založba, Ljubljana 2011.

Grad, Franc; Kaučič, Igor; Zagorc, Saša: USTAVNO PRAVO, Pravna fakulteta, Ljubljana 2016.

Grad, Franc: PARLAMENTARNO PRAVO, GV Založba, Ljubljana 2013.

Kurent, Andreja: Nujni zakonodajni postopek, v: Pravni letopis, 6 (2013), str. 269-281.

Kaučič, Igor: Ustavne omejitve in prepovedi zakonodajnega referenduma, v: Zbornik znanstvenih razprav, 2014, letnik LXXIV, 74 (2014), str. 59-92.

Grizold, Anton; Bučar, Bojko: Izzivi sodobne varnosti: od nacionalne in mednarodne do človekove varnosti, v: Teorija in praksa: revija za družbena vprašanja, 48 (2011) 4, str. 827-851.

Igličar, Albin: Prehitri slovenski zakonodajalec, v: Pravna praksa, 33 (2014) 12, str. 14-15.

Krašovec, Tatjana or.; Zobavnik, Igor ur.: POROČILO O DELU DRŽAVNEGA ZBORA V MANDATNEM OBDOBJU 2004-2008, Državni zbor, Ljubljana 2008.

Zobavnik, Igor ur.; Eror, Andrej ur.: POROČILO O DELU DRŽAVNEGA ZBORA V MANDATNEM OBDOBJU 2008-2011, Državni zbor, Ljubljana 2011.

Zobavnik, Igor ur.; Eror, Andrej ur.: POROČILO O DELU DRŽAVNEGA ZBORA V MANDATNEM OBDOBJU 2011-2014, Državni zbor, Ljubljana 2014.

Krašovec, Tatjana ur.; Eror, Andrej ur.: POROČILO O DELU DRŽAVNEGA V OBDOBJU 2014-2018, PRVO OBDOBJE MANDATA 2014-2015, Državni zbor, Ljubljana 2016.

Krašovec, Tatjana ur.; Eror, Andrej ur.: POROČILO O DELU DRŽAVNEGA V OBDOBJU 2014-2018, DRUGO LETO MANDATA JANUAR 2016 – DECEMBER 2016, Državni zbor, Ljubljana 2017.

Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora, Mnenje o Predlogu zakona o spremembi Stvarnopravnega zakonika (SPZ-A), skrajšani postopek, EPA 1372- VI., št. 720-01/13-6/, Ljubljana (25. september 2013).