Šport v pravu EU, od elementa povezovanja do ekonomske sile?
1. Razvoj pravnih aktov
Vedno večji ekonomski pomen športa zahteva oženje polja avtonomije delovanja športnih organizacij. Od samih začetkov Evropskega povezovanja pa do danes je položaj športa, specifično pravnega urejanja športa, zelo napredoval. Vztrajanje pri absolutni avtonomiji in izvzetosti iz okrilja Evropske Unije je postalo nevzdržno. In tako se je začela počasna »polastitev« športa. Zasluge za prve velike korake gredo Sodišču Evropske Unije (v nadaljevanju: Sodišče), ki je odprlo vrata za aplikacijo splošnih pravil prostega trga na športna vprašanja. Ob tem pa je dolgo let tekla bolj ali manj deklaratorna regulacija. Zaradi neobstoja športa v zavezujočih pogodbah je Uniji ves čas manjkal prenos pristojnosti za koherentno urejanje po- dročja. Tekom let in ob pomoči Sodišča, ki je oralo ledino, pa je leta 2007 šport končno našel mesto v Lizbonski pogodbi. Kako smo torej prišli od športa kot prijetnega preživljanja prostega časa do ureditve v temeljni pogodbi Evropske unije ter kaj to pomeni? Vsaka geneza se začne na začetku in tam bomo začeli tudi mi.
2. Začetki in povezovanje
Daljnega leta 1985, ko je Bernard Hinault vozil (na)proti svoji peti zmagi na Dirki po Franciji, je takratna Evropska Skupnost (v nadaljevanju: Skupnost) sprejela prvi dokument, ki daje veljavo športu kot pomembni točki povezovanja držav članic.1 Rojstvo družbeno-kulturne športne agende lahko izsledimo v leto 1984, ko je na vrhu v Fontainebleauju ustanovljen Adonnino odbor.2 Nastal je kot odgovor na gospodarsko in politično stagnacijo ter želje po napredku integracije znotraj Skupnosti. Odbor je oblikoval »Adonnino report«, ki izkazuje željo po prepletu športa in Skupnosti, s končnim ciljem po združevanju pod enotnim simbolom in grajenju skupne identitete.3 Poročilo odbora je jasno opredelilo osem točk povezovanja, med katerimi je šport igral najvidnejšo vlogo. Posledično je to strategijo sprejel tudi Parlament,4 ki pa se je soočal s težavo, katera ni bila odpravljena vse do 2009 – šport namreč ni bil del temeljne pogodbe in kot tak torej izven kompetence Skupnosti.
3. Korak bližje zavezujoči naravi
Ne glede na to, da je fokus članka na političnem razvoju umestitve športa v Evropske pravne akte, težko prezremo eno najpomembnejših odločitev Sodišča na tem področju. Kot rečeno, je imelo delovanje Sodišča odločilen, na trenutke edini vpliv pri regulaciji športa. Svoj prvi prelomni trenutek je doživelo pri sodbi Bosman.5 Sodba je poleg odločilnega pomena za uporabo pravil skupnega trga neposredno na športno-pravne spore, imela vpliv tudi na oblikovanje Amsterdamske pogodbe,6 ki je sledila 4 leta kasneje. Pod vtisom sodbe so bila pogajanja usmerjena k vključitvi športa v besedilo pogodbe.7 Ne povsem kot del pogodbe, pa vseeno je šport našel pot v priloženo deklaracijo.8 Tam je v treh stavkih naslovljeno deklaratorno stališče do športa. Natančneje, njegov socialni pomen in vloga pri povezovanju ter zbliževanju ljudi. Hkrati pa poziv vsem organom Unije, da upoštevajo športne organizacije in njihova stališča pri pomembnejših športnih vprašanjih. Zaključi pa se nekoliko nenavadno z opozorilom na posebnosti amaterskega športa.9 Kaj je smisel za temi tremi stavki, ni povsem jasno.
Vključitev, četudi povsem neobvezujoče narave, v temeljno pogodbo je korak naprej od omembe v Adonnino poročilu. Še vedno pa takrat nikakor nismo morali z jasnostjo vedeti, kakšne posege pričakovati od Unije na področje športa. Najpomembnejši zaključek je sigurno ne-izključitev področja športa iz sfere delovanja Unije (za kar so si mnoge športne organizacije prizadevale po Bosmanu v želji po zaščiti njihove avtonomije).10 Ne glede na svojo nezavezujočo naravo pa deklaracije nudijo vodilo pri razlagi pravil Unije. Tako se je Sodišče v sodbah Deliège11 in Lehtonen12 ob upoštevanju svoje sodne prakse oprlo tudi na 29 deklaracijo Amsterdamske pogodbe. V svojem drugem nastopu je torej šport dosegel nekoliko boljši rezultat od tistega iz leta 1985.
Ne dolgo za tem je sledila pogodba iz Nice.13 Aneks, podobno kot predhodna deklaracija, ne nosi ne pravno zavezujočih posledic niti jasnih ciljev. Za razliko od Amsterdamske deklaracije je ta občutno daljša. Temo naslavlja v sedemnajstih odstavkih. Z vzpostavitvijo ločnice med amaterskim športom in profesionalnim ter naslovi kot vloga športnih zvez pa se nakazuje smer razvoja v širšo regulacijo. V njej tako najdemo poudarek na odgovornosti športnih organizacij in držav članic pri vodenju športnih zadev »ob upoštevanju nacionalne zakonodaje in zakonodaje Skupnosti.« Največ pozornosti velja nameniti priznanju, da »čeprav Skupnost na zadevnem področju nima neposrednih pristojnosti, mora pri oblikovanju svojih ukrepov iz različnih določb Pogodbe upoštevati socialno, izobraževalno in kulturno funkcijo, ki se v športu prepletajo, in jim nameniti posebno pozornost, tako da se spoštuje in neguje etični kodeks in solidarnost, ki sta bistvena za ohranitev njegove socialne vloge.«14 Tako ne moremo govoriti o prepoznavanju gospodarskega elementa športa. Je pa občuten napredek od pojmovanja športa kot sredstva povezovanja k izrecni nameri povezovanja in vključevanja športa v pogodbe.
Obe deklaraciji sta posledica delovanja Sodišča, ki je do takrat večkrat apliciral pravila skupnega trga in konkurenčnega prava na športno-pravne primere. Hkrati pa politična moč še ni bila zadostna, da bi šport vključili v besedilo obeh pogodb.Predno pa naslovimo Belo knjigo o športu, se za trenutek ozrimo še k dokumentu Evropske Komisije iz leta 1999 (ki ga v svojem prvem odstavku naslavlja tudi Deklaracija iz Nice). To je »The Helsinki report«.15
»The Helsinki report« je bilo sprejeto z velikimi očitki Komisiji, da preveč posega v specifičnost športa. Vsebina in težnje, ki jih poročilo izraža, nikakor niso naletele na prijazen sprejem. Vendar, kar je pomembno za razvoj športa pod okriljem EU, je dejstvo, da se je prepoznalo potrebo in vedno večji pomen, ki ga je šport predstavljal. Vsak od teh pravno nezavezujočih korakov pa je občutno prispeval k lažji vključitvi športa v Lizbonsko pogodbo.
4. Bela knjiga o športu
Opredelitev športa kot pomembne ekonomske panoge je prvič zapisana v Beli knjigi o športu.16 V letu 2007 je bil to poskus Komisije, da celostno uredi področje prava v športu in vpletenost pravil Evropske Unije,17 s ciljem zagotoviti strateške smernice za določitev vloge športa znotraj EU.18 Jasno je, da ne nosi teže, kot jo kasnejši 165 člen Lizbonske pogodbe, vendar je obseg in natančnost Bele knjige pri risanju prihodnosti športa znotraj Unije daleč prekašala vse svoje predhodne poskuse.
V uvodnem delu s kratkim pregledom dotedanjih aktov, ki so naslavljali področje športa, nastavi ton celotnega dokumenta – Evropska Unija se bo razvijala ob športu (in ne obratno).19 V drugi točki spremnega dokumenta k Beli knjigi20 je vloga športa razdeljena na ključne točke (kot poti k boljšemu javnemu zdravju, izobrazbi, socialni razvitosti in kulturni razvitosti). Vsaka od teh vlog je pomemben element, ki tvori ljubezen do športa. Ljubezen do treninga, tekmovanja ali navijanja, vse to se združi v nad-obsežen pojem pripadnosti. Po mojem mnenju uvodni del druge točke ne bi mogel biti napisan bolje. Pooseblja vrednote športa in vrednote, za katere si prizadeva Evropska Unija. Vsekakor izda dejstvo, da je bil ob pisanju dokumenta prisoten vsaj en športni navdušenec!
Bela knjiga je razdeljena na tri glavne točke. Prva naslavlja pomen družbene vloge športa, druga njegovo ekonomsko komponento in tretja govori o organizaciji športa. Velja poudariti splošno zavedanje, da v zvezi z raznovrstnostjo in celovitostjo evropskih športnih struktur ni realistično poskusiti opredeliti enoten model športne organizacije v Evropi.21 Tako znova prizna poseben status športu in avtonomiji, ki ga mora regulacija uživati.
Vidna je rdeča nit, ki se vleče od deklaracije k Niški pogodbi, glede posebnega statusa krovnih »čuvajev« športa. Tako na večih mestih poudari poseben status UNESC-a, Svetovne protidopinške agencije (v nadaljevanju: WADA) in Interpola pri boju z dopingom ter ostale specializirane organizacije s področja športa. Vse omenjene organizacije so postavljene kot stebri urejanja športnega področja. Kajti kot je zapisano v 4.1. točki so (pod določenimi pogoji) na šport aplikativna splošna pravila EU. Vendar v nadaljevanju izpostavi »Šport ima obenem nekatere posebne značilnosti, o katerih pogosto govorimo kot o „posebnostih športa.“«22 Posebnost je potrebno presojati tako čez prizmo »posebnosti športnih aktivnosti in športnih predpisov« kot tudi z vidika »posebnosti športnih struktur, zlasti avtonomnosti in raznovrstnosti športnih organizacij«.23 V besedilu Bele knjige kot tudi spremnega dokumenta je s tem izražena pozicija Unije, ki ne namerava prevzeti vodilne vloge na področju športa in prepušča sektorsko urejanje za to specializiranim mednarodnim in domačim organizacijam.
S tem je Bela knjiga obdržala ravnovesje med avtonomijo športnih organizacij in pa nujo po urejenem črtanju prihodnosti športa. Čeravno je zgovorna izbira edine sodbe, ki se pojavi v Beli knjigi o športu. Meca-Medina24 omogoča Sodišču izredno široko uporabo pravil Unije. Torej zgolj dejstvo, da gre za pravilo igre, ne pomeni, da je opravičeno spoštovanja splošnih pravil EU.25 S čimer obdrži status športa kot posebne discipline znotraj Unije. Kajti nobena druga, ekonomsko tako močna panoga ne uživa takšne avtonomije. Hkrati pa z zavedanjem pomembnosti pravil prostega trga obdrži nadzor nad delom, kjer so zaščitene vrednote tako visoke, da je poseg v avtonomijo upravičen.
Poleg odlično uglašenega tona in razumevanja področja Bela knjiga v sklepnih ugotovitvah razkrije pravi cilj oblikovanja. To je vključitev v Lizbonsko pogodbo. Brez dvoma je obstoj tega dokumenta močno oblikoval vsebino člena 165 Lizbonske pogodbe, pa tudi olajšal pot do tja. Težko si predstavljamo skok od poročila iz Helsinkov do Lizbonske pogodbe. Bela knjiga je izredno pomemben vmesni člen razumevanja in ravnotežja, brez katere današnji položaj športa v EU najverjetneje ne bi bil enak.26
5. Vključitev v temeljno pogodbo
Do trenutka podpisa in dve leti kasnejše veljave Lizbonske pogodbe šport ni našel prostora v nobeni temeljni pogodbi. Kot je zapisano v študiji Evropskega parlamenta, sta k odločitvi vključitve športa v Lizbonsko pogodbo botrovali dve dejstvi. Prvič, da Evropska Unija nima nikakršne kompetence direktne regulacije področja športa. Torej, da je glavni oblikovalec dotedanjih smernic Sodišče EU, ki na podlagi splošnih pravil skupnega trga (npr. prost pretok delavcev in pa konkurenčnega prava) odloča o vprašanjih, ki potrebujejo celostno umestitev. Kar nikakor ni v sozvočju s specifično naravo športa in športnih pravil. Drugi razlog pa je bil pomanjkanje stabilne in enovite regulacije področja. Vpletenost v obstranska oziroma ne-športna področja je bila dodobra vzpostavljena, vendar to ni bila zadostna podlaga (glede na to, da v temeljnih pogodbah do tedaj omembe športa še ni bilo) za sprejem koherentnega načrta za razvoj področja športa znotraj Unije, niti za vzpostavitev sistema financiranja. V luči zahtev po jasnih in enotnih odgovorih s strani športnih organizacij držav članic je bil korak vključitve športa v Lizbonsko pogodbo nedvomno potreben.
Kako malo je potrebno in kako dolgo je trajalo, da je v pogodbi podana podlaga za kompetenco na področju športa. Zgolj z besedo v 6(e) členu27 pomeni »ustavno« dopustno poseganje v urejanje. Kot je razvidno iz besedila 6. člena gre za podporno pristojnost Unije, kljub temu pa ne gre zanikati dodatnih možnosti, ki jih s tem odpira.28
Vsi predhodni dokumenti Unije s področja športa izražajo hkrati željo po regulaciji in zavedanje, da šport ni povsem navadna ekonomska dejavnost. To lepo povzame člen 165 Pogodbe o delovanju Evropske Unije29 (v nadaljevanju: PDEU). V svojem prvem odstavku tako zagotovi tudi na zavezujoči ravni spoštovanje posebne narave športa.30 Po besedah piscev analize pomena Lizbonske pogodbe za šport31 s tem členom Unija pridobi kompetenco direktnega urejanja športnega področja. Prosta pot za celovito urejanje in načrtovanje prihodnosti športa v Uniji brez uporabe »obvozov« prek vzpostavljenih kompetenc (kot na primer izobraževanje).
Problem, ki je izpostavljen že v Beli knjigi o športu,32 ga tu naslovi zadnja alineja drugega odstavka 165. člena. Torej, pričakovati je posege v do tedaj skoraj povsem avtonomno delovanje športnih organizacij. Kajti poseben ali ne gospodarska komponenta športa se krepi z izjemno hitrostjo. Torej, kot vsaka druga panoga, kjer v začetkih morda ni v ospredju finančna korist, ko ekonomski interesi vpletenih dosežejo raven izkoriščanja ostalih akterjev, je potrebna zunanja regulacija. Tako 165(2) jasno pove, da je pomemben element novo pridobljene kompetence: »razvijanje evropske razsežnosti v športu s spodbujanjem pravičnosti in odprtosti pri športnih tekmovanjih in sodelovanja med organi, odgovornimi za šport, ter z varovanjem telesne in moralne integritete športnikov, zlasti najmlajših«.
Dejstvo ostaja, da je Evropska Unija posegala na področje športa tudi pred obstojem Lizbonske pogodbe (in tehničnim prenosom pristojnosti). Ne le prek delovanja Sodišča in Komisije, temveč z iznajdljivimi obvodi (npr. 132(1)(m) člen Direktiva o skupnem sistemu davka na dodano vrednost,33 kjer je kljub temu, da Unija še ni imela pristojnosti za urejanje področja športa, nudi oprostitev plačila davka kot načina spodbujanja športnega udejstvovanja). Z zapisom člena 165 lahko rečemo, da je postalo transparentno, kar je Unija potihoma urejala že nekaj let. Nikakor s tem ne omeji delovanja Sodišča ali v kakršnikoli meri zamaje sodb, ki predstavljajo temelje športa v pravu EU. Ravno zaradi nekoliko ohlapne dikcije člena pa ni povsem jasno, do kam bo Unija segla s svojimi zakonodajnimi ambicijami. Seveda je pristojnost zgolj podporne narave, vendar že sam obstoj člena v temeljni pogodbi v veliko večji meri ogroža praktično neomejeno avtonomijo športnih organizacij, kot so jo uživale do tedaj.
6. Zaključek
Ko pogledamo nazaj, si ne znamo povsem razložiti, zakaj je trajalo toliko časa od prepoznanja športa kot pomembnega elementa v Adonnino report-u do vključitve v Lizbonsko pogodbo. Pri oblikovanju vseh vmesnih korakov sta temu najverjetneje botrovali dve dejstvi. Prvo, da to nikakor ni bila prioriteta pri sestavljanju pogodb, in pa drugi, da je pogajalska moč zagovornikov vključitve enostavno prešibka napram športnim organizacijam. A z vztrajnostjo in »treningom« je tudi šport dobil mesto, ki si ga zasluži, ob upoštevanju svoje edinstvenosti.
Morda se na prvi pogled zdi nepotrebno oziroma ureditev v pogodbi nezadostna. Kajti dejstvo je, da so smernice urejanja športa znotraj Unije že več kot desetletje prej začrtali sodnice in sodniki Sodišča Evropske Unije. In to zelo uspešno počno še danes. Največja dodana vrednost je ravno v preprostosti osnove. Osnove, za urejanje športa na področjih, ki jih sodišča najverjetneje nikoli ne bi dosegla. Od prvega delovnega načrta EU za šport, do vključitve športa v Erasmus+ program. Ob vse večji finančni komponenti športa nikakor ne gre pozabiti, kje je temeljj njegovega izvora. v vseh mladih športnicah in športnikih, starejših rekreativnih športnikih, učenju socialnih veščin prek športa, izživljanju svojih sanj, pri navijanju in ne nazadnje občutku povezanosti, ki jo čuti vsak do ostalih navdušencev izbranega športa. Vse to so elementi športa, ki brez priznanja v Lizbonski pogodbi zelo verjetno ne bi uživali statusa, kot ga danes. Preko nešteto malih spodbud, olajšav in možnosti sodelovanja so nam pisci in pogajalci vsakega koraka dali šport, kot ga imamo danes.
Naslov članka torej nekoliko zavaja. Kajti že res, da je šport od 1985 do danes neizmerno napredoval v ekonomskem smislu, vendar nam je nedavni odziv evropske javnosti na Superligo še enkrat znova potrdil enakost, povezovanje in pripadnost so še vedno temelji športa.
Opombe
1 Adonnino Report Poročilo Svetu Evrope ad hoc komiteja »On a People's Europe «, Milan, 29. junij 1985, SN/2536/3/85.
2 Parrish, Sports law and policy in the European Union (2003), str. 162.
3 Adonnino Report Poročilo Svetu Evrope ad hoc komiteja »On a People's Europe «, Milan, 29. junij 1985, SN/2536/3/85, peti in šesti odstavek, tretjega dela 2 točke.
4 Prav tam.
5 Primer Sodišča EU, zadeva C-415/93 Bosman, 15. december 1995, ECR I-4921.
6 Amsterdamska pogodba, Amsterdam, 2. oktober 1997.
7 Weatherill, Principles and practice in EU sports law (2017), str. 128.
8 Deklaracija 29 k Amsterdamski pogodbi, 1997.
9 Prav tam.
10 Weatherill, Principles and practice in EU sports law (2017), str. 128.
11 Primera Sodišča EU, zadevi C-51/96 in C-191/97 Deliège v Ligue de Judo, z dne 11. arpil 2000, ECR I-2549, para 41.
12 Primer Sodišča EU, zadeva C-176/96 Jyri Lehtonen and Castors Canada Dry Namur-Braine ASBL v Fédération royale belge des sociétés de basket-ball ASBL, z dne 13. april 2000, para 32 – 33.
13 Pogodba iz Nice, Nica, 26. februar 2001.
14 Deklaracija ES k pogodbi iz Nice, Nica, 26. februar 2001.
15 Evrospka Komisija, The Helsinki report on sport, Bruselj, 13. december 1999, COM(1999) 644.
16 Evropska komisija, Bela knjiga o športu, Bruselj, 11. julij 2007, COM(2007) 391.
17 Delovni dokument služb Komisije – EU in šport: ozadje in kontekst – Spremni dokument k Beli knjigi o športu, 2007.
18 Prav tam.
19 García, Sports Governance after the White Paper: The Demise of the European Model?, 2009.
20 Delovni dokument služb Komisije – EU in šport: ozadje in kontekst – Spremni dokument k Beli knjigi o športu, 2007.
21 Evropska komisija, Bela knjiga o športu, Bruselj, 11. julij 2007, COM(2007) 391, točka 4.
22 Evropska komisija, Bela knjiga o športu, Bruselj, 11. julij 2007, COM(2007) 391, 4.1.
23 Prav tam.
24 Primer: Sodišče EU, zadeva C-519/04P, Meca Medina proti Komisiji, z dne18. julij 2006.
25 Delovni dokument služb Komisije – EU in šport: ozadje in kontekst – Spremni dokument k Beli knjigi o športu, 2007.
26 Evropski parlament, Šport, URL: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/143/sport.
27 Directorate general for internal policies policy department: The Lisbon treaty and eu sports policy (2010), str. 3.
28 Pogodba o delovanju Evropske Unije, Bruselj, december 2007.
29 Prav tam.
30 »Unija prispeva k spodbujanju evropske razsežnosti v športu ob upoštevanju njegove posebne nar- ave, na prostovoljstvu temelječih struktur in njegove družbene in vzgojne vloge.« 165/1(2) PDEU.
31 Directorate general for internal policies policy department: The Lisbon treaty and EU sports policy (2010), str. 5.
32 »...Poleg tega je ekonomski in socialni razvoj, ki je skupen večini držav članic (vse večja komercializacija, izzivi zvezi z javno porabo, vse večje število udeležencev in stagnacija števila prostovoljnih delavcev) prispeval k novim izzivom, s katerimi se soočajo športne organizacije v Evropi. S pojavom novih zainteresiranih strani (udeležencev zunaj organiziranih disciplin, profesionalni športni klubi itd.) se pojavljajo tudi nova vprašanja glede upravljanja, demokracije in zastopanja interesov v okviru športnih gibanj.« Bela knjiga o športu, 4. točka.
33 Svet EU, Direktiva o skupnem sistemu davka na dodano vrednost, 2006/112/ES, z dne 28. november 2006.
