Volilne enote in volilni okraji kot dejavnik enakosti volilne pravice
Uvodno
Pravno ureditev volitev zamejujejo volilna načela. Gre predvsem za splošne napotke, kako naj bo volilni sistem uokvirjen, pri čemer je znotraj teh zamejitev še vedno dovolj prostora za nešteto možnih različic volilnih sistemov. Običajno se v tem kontekstu omenja 5 temeljnih volilnih načel; splošnost volilne pravice, enakost volilne pravice, svobodna volilna pravica, tajnost glasovanja in neposrednost volilne pravice. Še posebej je zanimiva zahteva po enakosti volilne pravice. Načelo enakosti volilne pravice namreč vsebuje več elementov. Zahteva, da so volivci pri pridobitvi volilne pravice in pri njenem uresničevanju obravnavani enako. Enakost volilne pravice pomeni tudi, da ima vsak volivec le en glas in da imajo vsi volivci enako število glasov, prav tako mora biti omogočeno tudi kandidiranje pod enakimi pogoji. V okviru tega načela je prav tako potrebno zagotoviti, da se ne predstavnik voli na približno enako število prebivalcev.1
Volilne enote
Osrednja zahteva volilnega sistema je, da ta omogoči oblikovanje legitimnega predstavniškega organa, ki kar najbolje odraža strukturo celotne družbe, vključno z manjšinami.2 Za lažjo organizacijo in izvedbo volitev, se območje na katerem poteka glasovanje običajno razdeli na več območij. Takšna območja se običajno imenujejo volilne enote.
Oblikovanje volilnih enot je tesno povezano z obliko volilnega sistema. Tako narava večinskega volilnega sistema zahteva majhne volilne enote, v katerih se običajno izvoli le en predstavnik. Medtem pa so proporcionalnemu volilnemu sistemu bližje večje volilne enote, v katerih se voli večje število predstavnikov, vendar ne manj kot pet. Z velikostjo volilnih enot oz. s številom predstavniških mest, ki enoti pripadajo, se povečuje stopnja proporcionalnosti.3 Dr. Ribičič postavlja izhodiščno tezo, da so vsi elementi volilnega sistema v širšem pomenu med seboj v razmerju soodvisnosti. Predvsem so odvisni od matematične formule, s katero se razdeli mandate. To pomeni, da je od matematične formule odvisen tudi način oblikovanja volilnih enot, njihovo število, koliko mandatov se razdeli v posamezni volilni enoti itd.4
Zaradi zasledovanja načela enakosti volilne pravice, je pri določitvi meja volilnih enot potrebno upoštevati pravilo, da se voli en predstavnik na približno enako število prebivalcev. Opisano načelo enakosti volilne pravice zahteva še, da ima vsak volivec pravico oddati svoj glas in da mora glas vsakega volivca imeti enako težo za volilni izid. V proporcionalnem volilnem sistemu se temu načelu zadosti z ustreznim oblikovanjem volilnih enot in z ustreznimi računskimi metodami razdeljevanja mandatov.5 To pravno pravilo je vsebovano praktično v vseh volilnih zakonodajah, saj je enakost volilne pravice eno od temeljnih načel volilnega prava.
Zahteve glede enakosti volilne pravice se najdosledneje držijo v ZDA, kjer so za neustavne prepoznali olilne enote, kjer so bile razlike v velikosti, torej v številu prebivalstva, okoli 1%.6 Navedeno velja za volitve na zvezni ravni. Za volitve na ravni posameznih zveznih držav in za lokalne volitve odstopanje ne sme biti večje od 10%.7 V drugih državah se praviloma dopušča večja razlika. Tako je v Nemčij razlika v velikosti med volilnimi enotami lahko celo 25%, na Novi Zelandiji do 5%, v Avstraliji do 10%8 in v Franciji do 20%.9
Na tem mestu je potrebno opozoriti še, da je pri primerjanju dovoljenih odstopov v velikosti med različnimi državami potrebno paziti, da primerjamo podobno s podobnim. Pogosto je namreč sklicevanje na relativno visoko postavljena dovoljena odstopanja, pri čemer pa se pozablja, da gre za enomandatne volilne enote, v katerih se voli le en predstavnik, medtem ko v Sloveniji na državnozborskih volitvah uporabljamo večmandatne volilne enote, kjer se v vsaki izvoli več predstavnikov.10
Enakost volilne pravice v razmerju do števila prebivalcev oz. volivcev
Omeniti je potrebno še dilemo ali se načelo enakosti odmerja glede na število prebivalcev ali glede na število volivcev. V pravni teoriji in v večini pravnih redov prevladuje določitev enakosti volilne pravice glede na število prebivalcev. Enakost glede na število prebivalcev zasleduje tudi slovenska ureditev. 11
Vendar pa je do podatkov o številu prebivalcev po volilnih enotah na državnozborskih ali lokalnih volitvah skorajda nemogoče priti. Ker centralna zbirka takšnih podatkov ne obstaja, se je do potrebnih izračunov mogoče dokopati le s seštevanjem podatkov o številu prebivalcev, ki so dostopni na strani Statističnega urada RS (v nadaljevanju: SURS). Odsotnost takšne zbirke podatkov je toliko bolj nenavadna zato, ker Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) pred državnozborskimi volitvami objavi podatke o številu volilnih upravičencev po posameznih volilnih okrajih in volilnih enotah,12 pred vsakimi lokalnimi volitvami pa še podatke o številu volivcev po posameznih volilnih enotah v vseh občinah.13 Posledično podatki, ki ji zbira in objavlja MNZ niso zares primerni za preverjanje uresničevanja načela enakosti volilne pravice, saj se podatki nanašajo na število volivcev in ne na število prebivalcev.
Postavlja se vprašanje ali Ustava v prvem odstavku 43. člena zahteva enakost volilne pravice glede na število prebivalcev ali glede na število volivcev. Jezikovna razlaga drugega odstavka 20. člena ZVDZ in 20. člena ZLV je dokaj jasna, obe določbi namreč govorita o številu prebivalcev. S takšnim vprašanjem se je v svojih odločbah ukvarjalo tudi Ustavno sodišče. Slednje v zadevah U-I-28/92 in U-I-319/98 omenja število prebivalcev v zvezi z načelom enakosti volilne pravice, vendar se z vprašanjem, ali gre za enakost glede na prebivalce ali volivce, ne ukvarja. Kasneje, v zadevi U-I-326/02, Ustavno sodišče sicer primerja velikost volilnih enot glede na število prebivalcev, vendar še prej zapiše: »da se pri oblikovanju volilnih enot upošteva načelo, da se en član predstavniškega telesa voli na približno enako število prebivalcev oziroma volilnih upravičencev.«14 Najbolj izrazito se je Ustavno sodišče s to težavo ukvarjalo v zadevi U-I-32/15. V tej odločbi je Ustavno sodišče zapisalo, da so dostopni le podatki o številu volilnih upravičencev po volilnih okrajih, ne pa tudi podatki o številu prebivalcev. Zato se je Ustavno sodišče odločilo, da bo pri presoji upoštevalo podatke o številu volilnih upravičencev, upoštevajoč, da bi bila razmerja med velikostjo volilnih okrajev zelo podobna tudi po merilu števila prebivalcev.15 Prepričljivejše je stališče, da gre za enakost glede na število prebivalcev. Vendar to hkrati pomeni, da bi MNZ moralo zbirati podatke o številu prebivalcev in ne o številu volilnih upravičencev.
Volilna geometrija
Volilne enote je mogoče zarisati tako, da ena stranka pridobi na volilnem rezultatu, druga pa izgubi. Takšno prikrojevanje volilnih enot imenujemo volilna geometrija oz. gerrymandering.16 Dr. Grad opozarja na tri glavne dejavnike volilne geometrije; 1) oblikovanje volilnih enot, 2) način razdelitve mandatov in 3) število političnih strank v določenem političnem sistemu.17 Od naštetih dejavnikov je najbolj znana volilna geometrija kot posledica oblikovanja volilnih enot in zarisovanja njihovih meja.
Glede na namen je v grobem možno ločiti dve vrsti volilne geometrije – rasno in strankarsko. Pri rasni volilni geometriji se skuša zmanjšati vpliv določene manjšinske rase ali naroda, pri strankarski volilni geometriji pa vpliv določene, pogosto opozicijske, politične stranke. Pogosto se volilno geometrijo uporablja tudi na območju mest in podeželja, saj se mestni prebivalci pretežno nagibajo bolj proti politični levici, prebivalci podeželja pa proti politični desnici.18 Znano je, da večinski volilni sistem zaradi svoje narave omogoča volilno geometrijo v večji meri kot proporcionalni volilni sistem.19 V večinskem volilnem sistemu zmaga ene politične stranke namreč samodejno pomeni poraz druge.20 Poleg tega je pri proporcionalnem volilnem sistemu, kjer se mandati delijo na dveh ravneh, učinek volilne geometrije še toliko manjši.21
Navedeno pomeni, da mora biti oblikovanje volilnih enot še posebej skrbno, saj ima oblikovanje volilnih enot pomembne politične učinke. Pri določanju meja volilnih enot se običajno upošteva upravna delitev območja (npr. na okraje, okrožja itd.), hkrati pa je potrebno poskrbeti, da bo zadoščeno načelu enakosti volilne pravice. Slednje terja sorazmernost med številom izvoljenih predstavnikov in številom prebivalcev v volilni enoti.22 Zaradi preprečevanja volilne geometrije je pomembno, da se ureditev o velikosti in mejah volilnih enot sprejema po enako zahtevnem postopku in z enako zahtevo večino kot sama volilna zakonodaja.23
Volilne enote in volilni okraji na državnozborskih volitvah
Za namen izvedbe volitev v Državni zbor se območje Slovenije razdeli na 8 volilnih enot, vsaka izmed njih pa na 11 volilnih okrajev.24 Skupaj gre tako za 88 volilnih okrajev, v vsakem okraju se izvoli en poslanec. Ker se v vsakem volilnem okraju voli en poslanec, morajo zaradi spoštovanja načela enakosti volilne pravice, biti volilni okraji približno enako veliki.
Določba 20. člena ZVDZ nalaga še druge kriterije, ki jih je treba upoštevati pri oblikovanju volilnih enot in okrajev. Posledično je tako pri oblikovanju enot, kot tudi okrajev treba upoštevati geografsko zaokroženost ter skupne kulturne in druge značilnosti. Volilni okraj lahko obsega območje ene občine, območje dveh ali več občin, ali območje dela občine. Za volitve poslancev italijanske in madžarske narodne skupnosti se oblikujeta posebni volilni enoti.25 Merila, ki ji navaja 20. člena ZVDZ, v ustavnih redih zahodnih držav, načeloma uvrščajo med ustavna merila. Res je tudi, da države dajejo posameznim merilu različno težo.26 V Sloveniji so ta merila urejena z zakonom,27 vendar gre za zakon, ki se ga sprejme z zahtevnejšo t.i. ustavno večino, torej z večino 2/3 vseh poslancev.
ZVDZ nadalje navaja, da volilne enote in volilne okraje določa zakon,28 in sicer Zakon o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v državni zbor (v nadaljevanju: ZDVEDZ). V slednjem so našteti vsi volilni okraji in navedeno območje, ki spada v posamezen okraj.29 Navedba območij se med seboj precej razlikuje. Tako je navedeno, da volilni okraj Tržič, obsega območje občine Tržič, medtem ko so pri volilnem okraju Kranj 3 našteti številni zaselki, ki skupaj tvorijo ta okraj.30 Precej bolj zapletena je navedba območji volilnih okrajev kakršen je volilni okraj Vič-Rudnik 3, kjer je navedeno zgolj, da volilni okraj »obsega območje občin: del mestne občine Ljubljana, ki obsega območje naselij: del Ljubljana.«31
Tuji strokovnjaki za volilno pravo večinoma uvrščajo slovensko ureditev državnozborskih volitev med proporcionalne volilne sisteme. Pri tem se ne obremenjujejo s temeljno posebnostjo tega volilnega sistema, in sicer da politične stranke v vsakem od 88 volilnih okrajev nastopajo z le enim kandidatom.32 Kot zanimivost je omeniti, da je sedanji slovenski volilni sistem presenetljivo podoben volilnemu sistemu v Kraljevini SHS.33
Obstoječi proporcionalni volilni sistem z okraji je bil večkrat predmet presoje pred Ustavnim sodiščem. Že od same geneze mu nekateri očitajo, da ne uresničuje načela enakosti volilne pravice. V zadevi U-I-128/92 je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da ZDVEDZ ni v neskladju z ustavnimi določbami o enakosti volilne pravice iz 43. člena Ustave in enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Odločilo je namreč, da določbe ZDVEDZ sicer so v nasprotju s petim odstavkom 20. člena ZVDZ o približno enaki velikosti volilnih okrajev, vendar bi strogo zasledovanje te zahteve nujno pripeljalo do kršitve tretjega in četrtega odstavka istega člena. Hkratno zadovoljevanje vseh kriterijev iz 20. člena ZVDZ tako ni mogoče. Zato je bilo potrebno presojati skladnost izpodbijanih določb ZDVEDZ z 20. členom ZVDZ kot celoto. Ustavno sodišče je tako ugotovilo, da določbe ZDVEDZ niso v neskladju z Ustavo.34 Po drugi strani pa je Ustavno sodišče v zadevi U-I-106/05 ugotovilo, da t.i. nacionalne liste kršijo načelo enakosti volilne pravice.35
S problematiko enakosti volilne pravice se je Ustavno sodišče izdatno ukvarjalo v zadevi U-I-32/15. V njej je med drugim odločalo tudi, ali ureditev volilnih okrajev iz 4. člena ZDVEDZ uresničuje načelo enakosti volilne pravice iz 20. člena ZVDZ. Ustavno sodišče je presojalo ali sta navedeni zakonski določbi v neskladju in bi zato lahko bilo kršeno načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Pri svoji presoji je Ustavno sodišče opozorilo, da so se z istovrstno problematiko enkrat že ukvarjali36 in takrat ugotovili da kršitve ni, vendar pa da bodo to stališče ponovno pretehtali.37
Ustavno sodišče je z analizo podatkov ugotovilo, da se razlike v številu volivcev med največjim in najmanjšim volilnim okrajem na ravni države skozi leta povečujejo. Poleg tega sta ustanovitev večjega števila občin in reorganizacija sistema lokalne samouprave povzročila, da območja volilnih okrajev niso usklajena z mejami novih občin in ne ustrezajo več zahtevi po geografski zaokroženosti oz. po upoštevanju skupnih kulturnih in drugih značilnostih iz tretjega in četrtega odstavka 20. člena ZVDZ. Volilni okraji ne ustrezajo več nobenemu merilu iz 20. člena ZVDZ, zato tretji in četrti odstavek 20. člena ZVDZ ne moreta več zrelativizirati pomena petega odstavka 20. člena ZVDZ o približno enako velikih volilnih okrajih. To pomeni, da ureditev volilnih okrajev ne uresničuje načela enakosti volilne pravice. Določbi 4. člena ZDVEDZ in 20. člena ZVDZ sta zato v neskladju, ki ga ni mogoče rešiti z običajnimi metodami razlage, kar pomeni, da gre za kršitev načela pravne države. 38
Državni zbor se je odločil, da bo ugotovljeno neskladnost odpravil s popravo meja volilnih okrajev in ne npr. z radikalnejšo spremembo volilnega sistema.39 Novela ZDVEDZ-B40 je prinesla spremembo območij 15 volilnih okrajev. Med njimi sta se dva volilna okraja preselila v drugo volilno enoto, volilna okraja Ribnica in Dobrepolje sta bila združena, vzpostavljen je bil tudi nov volilni okraj Ivančna Gorica.41 Le tri mesece kasneje je Državni zbor sprejel novo novelo ZDVEDZ,42 saj je v prejšnji noveli nekaj naselij43 izpadlo iz zakonskega besedila.
Obe noveli ZDVEDZ sta bili sprejeti z navadno večino, torej z večino navzočih poslancev, saj je bila s takšno večina sprejeta tudi prva različica zakona. Tedaj so se (ponovno) pojavila stališča, da je treba volilne okraje šteti za sestavni del volilnega sistema, ki ga ureja Državni zbor z zakonom, ki se sprejema z 2/3 večino vseh poslancev.44 Medtem so drugi opozarjali, da so načela na podlagi katerih se volilni okraji oblikujejo, določena z zakonodajo, ki je sprejeta z 2/3 večino vseh poslancev.45
Prepričljivejše se sicer zdi stališče, da so tudi volilni okraji (in volilne enote) eden od elementov volilnega sistema, saj ne vplivajo na to koliko mandatov bo prejela posamezna lista kandidatov, temveč na to kateri kandidat iz liste bo izvoljen. Gre ta t.i. korak personalizacije. Izvoljen je namreč tisti kandidat iz liste, ki prejme najvišji odstotek glasov v svojem volilnem okraju (ne pa najvišje število glasov).46 Razdelitev na volilne okraje je tako pomemben faktor pri ugotavljanju kateri konkretni kandidat je bil izvoljen in tako vpliva na personalno podobo sestave Državnega zbora. Prav zato, ker imajo volilni okraji vpliv na sestavo poslancev Državnega zbora, moramo takšne okraje in volilne enote, šteti za elemente volilnega sistema. Izpostaviti je potrebno še stališče, da je zaradi preprečevanja volilne geometrije pomembno, da se ureditev o velikosti in mejah volilnih enot sprejema po enako zahtevnem postopku in z enako zahtevno večino kot sama volilna zakonodaja.47
Volilne enote na lokalnih volitvah
Volilni sistemi različnih občin na lokalnih volitvah so precej raznoliki. Občine, ki imajo manj kot 12 občinskih svetnikov, te volijo z uporabo večinskega sistema.48 Tiste, ki imajo 12 svetnikov ali več pa z uporabo proporcionalnega sistema.49 Pri večinskih volitvah se načeloma v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta. Če je to smotrno zaradi oblikovanja volilnih enot, se v posamezni volilni enoti lahko izvoli več članov občinskega sveta, vendar ne več kot trije.50 Pod pogojem, da občinski svet ne šteje več kot sedem članov, je mogoče določiti, da se vsi občinski svetniki izvolijo v eni volilni enoti.51 Na lokalnih volitvah leta 2022 je 65 občin uporabljalo večinski volilni sistem. Od tega je 17 občin svoje občinske svetnike volilo v eni volilni enoti, 48 občin pa v več volilnih enotah.52
V občinah, kjer za izvolitev občinskih svetnikov uporabljajo proporcionalni volilni sistem se za namen lokalnih volitev lahko oblikuje več52 volilnih enot, lahko je tudi celotna občina ena54 sama volilna enota.55 Če je občina razdeljena na več volilnih enot, se mora v vsaki voliti vsaj pet članov občinskega sveta.56 ZLV prepušča vsaki posamezni občini, da glede na svojo velikost, število naselij, število krajevnih ali vaških skupnosti, skupno število prebivalcev in število prebivalcev po posameznih naseljih, zavest o skupni pripadnosti tako občini kot posameznim naseljem ali krajevnim skupnostim, različnost potreb oziroma različno stopnjo razvitosti posameznih naselij in podobnih kriterijih, oceni potrebo po razdelitvi občine na več volilnih enot oziroma določitvi le ene volilne enote.57 Na lokalnih volitvah v letu 2022 je 147 občin pri volitvah občinskih svetnikov uporabljalo proporcionalni volilni sistem. Izmed teh jih je 77 občinske svetnike volilo v eni volilni enoti, 70 pa v več volilnih enotah.58 Za namen volitev članov italijanske oz. madžarske narodne skupnosti oz. romske skupnosti volilno enoto predstavlja območje celotne občine.59
Seveda morajo biti volilne enote, ne glede na volilni sistem, oblikovane tako, da se na približno enako število prebivalcev voli en član občinskega sveta. Vendar tudi tukaj obstajajo dodatne zahteve, ki načelo enakosti lahko zrelativizirajo. Volilna enota mora namreč obsegati območje ene ali več krajevnih/ vaških/ četrtnih skupnosti, če je občina razdeljena na takšne skupnosti. Če občina ni razdeljena na takšen način, mora volilna enota obsegati območje enega ali več naselij ali dela naselja.60 Enakost volilne pravice ne zagotavlja enakomerne zastopanosti posameznih območij občine, ampak zgolj enakovredno obravnavo glasu vsakega volivca.61
Ustavno sodišče se je s problematiko volilnih enot v okviru lokalnih volitev že ukvarjalo v nekaj svojih odločbah. Tako je v odločbi U-I-319/98 ugotovilo, da je Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov Občinskega sveta in za volitve Župana v novoustanovljeni občini Žetale62 v neskladju z Ustavo in zakonom. Odstopanja v velikosti med največjo in najmanjšo volilno enoto, izmed petih na katere je bila Občina Žetale razdeljena, je bilo 1,80 : 1. Ustavno sodišče je takšno odstopanje označilo za bistveno in zaključilo, da gre nedvomno za poseg v enakost volilne pravice. Poleg tega je Ustavno sodišče navedlo, da tako veliko odstopanje pri oblikovanju volilnih enot pomeni kršitev enakosti volilne pravice v vsakem primeru, tudi če bi morebiti obstajali razlogi,63 ki bi opravičevali nebistvena odstopanja.64
S podobnim vprašanjem se je Ustavno sodišče soočilo tudi v zadevi U-I-326/02, kjer je odločilo, da se prvi odstavek 2. člena in 3. člen Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov Občinskega sveta Občine Lendava65 razveljavita v delu, ki se nanaša na določitev prve do četrte volilne enote, saj sta v neskladju z Ustavo in zakonom. Razmerje med velikostjo največje in najmanjše volilne enote v Občini Lendava je namreč bilo 1,55 : 1 oz. 1,58 : 1.66 Posledično je Ustavno sodišče ugotovilo, da gre za tako veliko odstopanje, da načelo enakosti volilne pravice ni več spoštovano. Pri tem je Ustavno sodišče ponovno izpostavilo, da gre za tako velika odstopanja, da jih niti razlogi iz drugega in tretjega odstavka 20. člena ZLV ne morejo zrelativizirati.67
Občina Sv. Jurij ob Ščavnici in kršitev načela enake volilne pravice
S problematiko kršitve načela enakosti volilne pravice zaradi nesorazmerij med velikostjo volilnih enot se soočajo tudi v občini Sv. Jurij ob Ščavnici. Občinski svet te občine ima 11 članov, ki se jih voli v 11 volilnih enotah. Torej se v vsaki volilni enoti voli en član občinskega sveta. Število volilnih enot in njihov obseg določa Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov v občinski svet občine Sveti Jurij s sedežem v Vidmu ob Ščavnici.68 Tu je potrebno dodati še to, da tega odloka ni sprejel občinski svet Občine Sv. Jurij ob Ščavnici, temveč Skupščina občine Gornja Radgona, preden se je Občina Sv. Jurij ob Ščavnici odcepila od Občine Gornja Radgona.
Po podatkih SURS ima občina Sv. Jurij ob Ščavnici 2789 prebivalcev. Za uresničevanje načela enakosti volilne pravice iz 20. člena ZLV bi se moral en član občinskega sveta izvoliti na 253 oz. 254 prebivalcev.69 Po podatkih MNZ70 je nesorazmerje med številom volilnih upravičencev med največjo in najmanjšo volilno enoto 2,03 : 1.71 Po podatkih SURS je razmerje v številu prebivalcev med največjo in najmanjšo volilno enoto 2,32 : 1.
Tako analiza podatkov o volilnih upravičencih, kot tudi podatkov o prebivalcih po volilnih enotah v občini Sv. Jurij ob Ščavnici nam povesta, da gre za velika nesorazmerja v velikosti volilnih enot, kar pomeni bistveno odstopanje od temeljne zahteve iz načela enakosti volilne pravice. Takšna odstopanja (2,03 : 1 pri analizi števila volilnih upravičencev in 2,32 : 1 pri analizi števila prebivalcev) nedvomno pomenijo poseg v enakost volilne pravice in torej poseg v pravico iz 20. člena ZLV in pravico iz 43. člena Ustave. Pomembno je dodati še, da tako veliko odstopanje pri oblikovanju volilnih enot pomeni kršitev enakosti volilne pravice v vsakem primeru, tudi če bi morebiti obstajali razlogi, ki bi opravičevali nebistvena odstopanja.
Občani Občine Sv. Jurij ob Ščavnici so se zaradi opisane problematike že pred izvedbo lokalnih volitev v letu 2022 obrnili na Pravno mrežo za varstvo demokracije. Slednja je pozvala občinski svet predmetne občine, da zadevo preuči in sprejme nov odlok, ki bo upošteval načelo, da se na približno enako število prebivalcev voli po en član predstavniškega telesa.72 Občinski svet občine Sv. Jurij ob Ščavnici se na dopis Pravne mreže ni odzval. Svet se zaradi odstopa šest izmed enajstih svetnikov73 ni mogel sestati, saj ni bil sklepčen, posledično pa tudi ni mogel sprejemati odločitev. Ker so svetniki odstopili manj kot šest mesecev pred potekom mandatne dobe občinskega sveta se nadomestne volitve niso opravile.74 Posledično je bilo delovanje občinskega sveta do izvedbe rednih lokalnih volitev novembra 2022 praktično onemogočeno. Občan občine Sv. Jurij ob Ščavnici se je s pomočjo Pravne mreže obrnil na Ustavno sodišče. Slednje o zadevi še ni odločilo.
Nekaj predlogov za drugačno ureditev problematike enakosti volilne pravice
Prvo težavo predstavlja že nejasnost ali gre za enakost glede na število prebivalcev ali enakost glede na število volilnih upravičencev. Ustavno sodišče je v zadevi U-I-32/15 tacite sicer zaključilo, da gre za enakost glede na število prebivalcev. Posledično bi bilo smiselno, da bi organi kot je MNZ, zbirali podatke o številu prebivalcev po volilnih enotah in volilnih okrajih, in ne podatke o številu volilnih upravičencev.
Da bi zagotovili kontinuirano uresničevanje enakosti volilne pravice je potrebno periodično preverjanje velikosti volilnih enot in ugotavljanje do kakšnih nesorazmerij v velikosti prihaja. To velja tako za volilne enote in volilne okraje na državnozborskih volitvah, kot tudi za volilne enote na lokalnih volitvah. Gibanja prebivalstva namreč ni mogoče povsem izključiti, zato je potrebno, da se meje takšnih enot oz. okrajev prilagajajo na spreminjajoče se podatke o številu prebivalstva. Za zgled naj postavim Združene države Amerike, kjer se vsakih 10 let opravi štetje prebivalstva, rezultati tega popisa pa so podlaga za preoblikovanje volilnih enot.75 Morda bi bilo potrebno tudi natančno določiti, kakšno odstopanje med velikostjo volilnih enot in volilnih okrajev je sploh dopustno.
Seveda se težavi vedno spreminjajočih se velikosti volilnih okrajev in potrebi po ponovnem zarisu meja se lahko izognemo tako, da prilagodimo volilni sistem. Z uvedbo absolutnega preferenčnega glasu in ukinitvijo volilnih okrajev zagotovimo večji vpliv volivcev na personalno sestavo Državnega zbora ter se ognemo problematiki zagotavljanja enakosti volilne pravice preko volilnih okrajev. V takšni ureditvi ostanejo le še volilne enote, kjer zaradi njihove velikosti ne prihaja do zelo velikih nesorazmerij, poleg tega je lažje prilagoditi njihove meje.
Pri lokalnih volitvah bi bilo zaradi razvejanih in raznolikih volilnih sistemov potrebno, da eden izmed državnih organov preveri volilne sisteme članov občinskega sveta v vseh slovenskih občinah. Pri tem je potrebno predvsem preveriti ali prihaja do bistvenega odstopanja med velikostjo volilnih enot, kot npr. v občini Sv. Jurij ob Ščavnici, ter ali se v posameznih volilnih enotah voli takšno število predstavnikov kot omogoča ZLV. V občini Straža, ki uporablja večinski volilni sistem, so v volilni enoti 7 volili štiri občinske svetnike, čeprav 21. člen ZLV določa, da se v eni volilni enoti v okviru večinskega volilnega sistema lahko volijo največ trije predstavniki.
Sklepno
Načelo enakosti volilne pravice je eden izmed osrednjih postulatov volilnega prava. Pomembno vlogo pri uresničevanju tega načela predstavljajo tudi volilne enote in volilni okraji. Ti morajo biti urejeni tako, da se en predstavnik voli na približno enako število prebivalcev. Gre za na videz preprosto zahtevo, ki ji je v praksi precej težje zadostiti. Z bistvenimi razlikami v velikosti med različnimi volilnimi enotami in volilnimi okraji se soočamo tako pri državnozborskih volitvah, kot tudi pri lokalnih volitvah. S problematiko enakosti volilne pravice v zvezi z volilnimi okraji in volilnimi enotami se je Ustavno sodišče nekajkrat že soočilo. Posledično že obstaja nekaj ustavnosodne prakse, ki nam pove kakšna odstopanja v velikosti niso več skladna z zahtevo po enakosti volilne pravice. Potrebno bi bilo vzpostaviti mehanizme, ki bi periodično nadzorovali velikosti volilnih okrajev in volilnih enot ter po potrebi spreminjali njihove meje. Morebiti bi bilo potrebno tudi natančno določiti kakšno odstopanje med velikostjo volilnih enot in okrajev bi bilo še dopustno. Preveriti je potrebno tudi vse volilne sisteme, ki se uporabljajo na lokalnih volitvah, MNZ pa mora začeti zbirati podatek o številu prebivalcev in ne volilnih upravičencev.
OPOMBE
1 Grad, Sovdat, Zagorc, VOLILNO PRAVO (2021), str. 121 – 124.
2 Ribičič, Grad, Kaučič, Zagorc, Toplak, Ustavnopravna izhodišča za uresničitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/2015, URL: http://ustava.si/wp-content/uploads/2020/06/Ustavnpravna-izhodi%C5%A1%C4%8Da-IUP.pdf, str. 4.
3 Bugarič, VOLILNA GEOMETRIJA (1993), str. 33-34.
4 Zagorc, VOLILNI SISTEM IN DELOVANJE PARLAMENTARNEGA SISTEMA (2011), str. 1067.
5 9. odstavek U-I-106/95, 25. januar 1996.
6 Toplak, VOLILNI SISTEM: VLOGA VOLILNIH ENOT V VEČINSKEM VOLILNEM SISTEMU (1999), str. 38-39.
7 Toplak, VOLINO PRAVO: ODSTOPANJE OD »PRIBLIŽNO ENAKEGA ŠTEVILA PREBIVALCEV« (2002), str. 31-32.
8 Toplak, VOLILNI SISTEM: VLOGA VOLILNIH ENOT V VEČINSKEM VOLILNEM SISTEMU (1999), str. 38-39.
9 Toplak, VOLINO PRAVO: ODSTOPANJE OD »PRIBLIŽNO ENAKEGA ŠTEVILA PREBIVALCEV« (2002), str. 31-32.
10 Prav tam.
11 Glej: drugi odstavek 20. člena ZVDZ, 20. člen ZLV
12 Ministrstvo za notranje zadeve, Število volilnih upravičencev za volitve v državni zbor, URL: https://www.gov.si/novice/2022-02-14-stevilo-volilnih-upravicencev-za-volitve-v-drzavni-zbor/.
13 Ministrstvo za notranje zadeve, Število volilnih upravičencev za redne volitve v občinske svete in županov, URL: https://www.gov.si/novice/2022-09-05-stevilo-volilnih-upravicencev-za-redne-volitve-v-obcinske-svete-in-zupanov/.
14 4. odstavek U-I-326/02, 25. september 2002.
15 52. odstavek U-I-32/15, 26. november 2018.
16 Gerrymandering je skovan iz besed Gerry in salamander. Prvi primer volilne geometrije je moč zaslediti v začetku 19. stoletja, ko je ameriški guverner Gerry za svoje potrebe oblikoval volilni enoto tako, da je po svoji obliki spominjala na salamandra.
17 Bugarič, VOLILNA GEOMETRIJA (1993), str. 33-34.
18 Toplak, VOLILNI SISTEM: VLOGA VOLILNIH ENOT V VEČINSKEM VOLILNEM SISTEMU (1999), str. 38-39.
19 Bugarič, VOLILNA GEOMETRIJA (1993), str. 33-34.
20 Završnik, DIGITALNI GERRYMANDERING (2018), str. 23.
21 Bugarič, VOLILNA GEOMETRIJA (1993), str. 33-34.
22 Prav tam.
23 Ribičič, PRIMERJAVA PREDNOSTI IN SLABOSTI VOLILNIH SISTEMOV (2013), str. 57.
24 Prvi odstavek 20. člena ZVDZ.
25 20. člen ZVDZ.
26 Ribičič, Grad, Kaučič, Zagorc, Toplak, Ustavnopravna izhodišča za uresničitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/2015, URL: http://ustava.si/wp-content/uploads/2020/06/Ustavnpravna-izhodi%C5%A1%C4%8Da-IUP.pdf, str. 18.
27 Glej 20. člen ZVDZ.
28 21. člen ZVDZ.
29 4. člen ZDVEDZ.
30 Volilni okraj Kranj 3 (številka volilnega okraja: 1006) obsega območje občin: Naklo, Cerklje na Gorenjskem, Šenčur, Jezersko, Preddvor in del mestne občine Kranj, ki obsega območje naselij: Babni Vrt, Čadovlje, Golnik, Goriče, Hrastje, Letenice, Pangršica, Povlje, Srednja vas – Goriče, Tenetiše, Trstenik, Zalog, Žablje.
31 4. člen ZDVEDZ.
32 Ribičič, PRIMERJAVA PREDNOSTI IN SLABOSTI VOLILNIH SISTEMOV (2013), str. 57.
33 Ribičič, ALTERNATIVNI MODEL VOLILNEGA SISTEMA (2000), str. 1-15.
34 U-I-128/92, 27. oktober 1992.
35 U-I-106/95, 25. januar 1995.
36 Gre za zadevo U-I-128/92, 27. oktober 1992.
37 U-I-32/15, 26. november 2018.
38 Prav tam.
39 Predlog, da bi volilne okraje odpravili in uvedbi preferenčni glas na ravni volilne enote je bil v Državnem zboru zavrnjen.
40 Uradni list RS, št. 29-617/2021, 1. 3. 2021.
41 Poslanci izglasovali spremembe meja volilnih okrajev, URL: https://www.delo.si/novice/slovenija/poslanci-izglasovali-spremembe-meja-volilnih-okrajev/.
42 Uradni list RS, št. 95-2054/2021, 15. 6. 2021.
43 Npr. Babni vrt in Bitnje, Ribčev Laz pa je bil napačno naveden kot Ribičev Laz.
44 Ribičič, ALTERNATIVNI MODEL VOLILNEGA SISTEMA (2000), str. 1-15.
45 Ribičič, Grad, Kaučič, Zagorc, Toplak, Ustavnopravna izhodišča za uresničitev odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/2015, URL: http://ustava.si/wp-content/uploads/2020/06/Ustavnpravna-izhodi%C5%A1%C4%8Da-IUP.pdf, str. 17.
46 Ribičič, ALTERNATIVNI MODEL VOLILNEGA SISTEMA (2000), str. 1-15.
47 Ribičič, PRIMERJAVA PREDNOSTI IN SLABOSTI VOLILNIH SISTEMOV (2013), str. 57.
48 Dugi odstavek 9. člena ZLV.
49 Tretji odstavek 9. člena ZLV.
50 21. člen ZLV.
51 Drugi odstavek 19. člen ZLV.
52 Bauer, Berčič, Volilni sistemi na slovenskih lokalnih volitvah, URL: https://www.icloud.com/keynote/0bbiZGRulDIqjmtBOLmqO_5Pg#volilni-sistemi-na-slovenskih-lokalnih-volitvah.
53 Takšne občine so npr. Občina Škofja Loka, Občina Kamnik in Mestna občina Murska Sobota.
54 Takšne občine so npr. Občina Tržič, Občina Naklo in Mestna občina Ljubljana.
55 Prvi in tretji odstavek 22. člena ZLV.
56 Drugi odstavek 22. člena ZLV.
57 U-I-323/98, 6. julij 2000.
58 Bauer, Berčič, Volilni sistemi na slovenskih lokalnih volitvah, URL: https://www.icloud.com/keynote/0bbiZGRulDIqjmtBOLmqO_5Pg#volilni-sistemi-na-slovenskih-lokalnih-volitvah.
59 23. člen ZLV.
60 20. člen ZLV.
61 U-I-323/98, 6. julij 2000.
62 Uradni list RS, št. 65/98, 25. september 1998,
63 Gre za razloge iz drugega in tretjega odstavka 20. člena ZLV.
64 U-I-319/98, 6. julij 2000.
65 Uradni list RS, št. 78/02, 6. september 2002.
66 Podatki o velikostih volilnih enot, ki jih je podal pobudnik in tistimi, ki jih je podla Občina Lendava so se razlikovali.
67 U-I-326/02, 25. september 2002.
68 Uradni list št. 65/1994, 20.oktober 1994.
69 Pravna mreža za varstvo demokracije, Poziv Občini Sveti Jurij ob Ščavnici, URL: https://pravna-mreza.si/poziv-obcini-sveti-jurij-ob-scavnici/.
70 Ministrstvo za notranje zadeve, Število volilnih upravičencev za redne volitve v občinske svete in županov, URL: https://www.gov.si/novice/2022-09-05-stevilo-volilnih-upravicencev-za-redne-volitve-v-obcinske-svete-in-zupanov/.
71 Pravna mreža za varstvo demokracije, Poziv Občini Sveti Jurij ob Ščavnici, URL: https://pravna-mreza.si/poziv-obcini-sveti-jurij-ob-scavnici/.
72 Prav tam.
73 Informator Občine Sv. Jurij ob Ščavnici, URL: https://www.sveti-jurij.si/objava/668654.
74 Prvi odstavek 31. člena ZLV.
75 Toplak, JAVNA GLASILA: SPREJEMANJE PLANA VOLILNIH ENOT (1999), str. 38-39.
