Razširitev pristojnosti inšpektorata ali ukinitev agencijkega dela?
Avtorica: Tina Demšar[1]
Izvleček: V praksi poenostavljeno poimenovanje agencijskega dela je v slovenski zakonodaji naslovljeno kot pogodba o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Med delavcem, agencijo in uporabnikom se vzpostavi tristransko pravno razmerje, kar je značilno za nestandardno obliko zaposlitve. Delež agencijskega dela pri nas narašča. V primerjavi z ostalimi članicami Evropske unije smo celo pri vrhu. Takšna vrsta zaposlitve je zaznana predvsem v slabše plačanih dejavnostih, na primer v gradbeništvu, predelovalni industriji in gostinstvu. Inšpektorat Republike Slovenije za delo se zaveda problema pomanjkanja inšpektorjev in teži k nujni kadrovski krepitvi. Mednarodna organizacija dela je v eni od svojih raziskav ugotovila, da tovrstno delo predstavlja visoko stopnjo tveganja za prekarnost, predvsem na področju poklicnih poškodb in varnosti pri delu, pravici do izobraževanja ter mehanizmov kolektivnega pogajanja.
Ključne besede: Inšpektorat Republike Slovenije za delo, agencijsko delo, pogodba o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, tristransko pravno razmerje, načelo enakega obravnavanja.
1. Uvod
V enem izmed preteklih poročil Inšpektorata Republike Slovenije za delo (od tu dalje: IRSD) je zapisano: »Če ne veš, kam ploveš, ti noben veter ne pomaga (Seneka).«[2] Pluti želijo proti ciljem, ki so si jih zastavili, proti učinkovitemu inšpekcijskemu nadzoru, urejenosti na vseh področjih, ki so v njihovi pristojnosti ter zagotoviti splošno korist vseh uporabnikov. Želje niso dovolj, potrebne so konkretne in korektne pravne regulacije, dodelitve pristojnosti, ki niso jalove in zadostno število visoko usposobljenega kadra. V tem članku najprej odplujem do področij, kjer IRSD opravlja nadzor, do razčlenitve agencijskega dela ter nazadnje, vendar nič manj pomembno, do tega, ali je za zavarovanje pravic delavca potrebno ukiniti agencijsko delo.
2. O inšpektoratu Republike Slovenije za delo
IRSD je državni organ v sestavi, ki deluje v okviru Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti. Organizacijo in način dela na sedežu organa v sedmih območnih enotah in osmih inšpekcijskih pisarnah, ki so zaradi boljše učinkovitosti razpršene po celotni Sloveniji, določa Akt o organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v IRSD. Podlago za delovanje mu dajo številni zakoni, med drugim Zakon o inšpekcijskem nadzoru (od tu dalje: ZIN), Zakon o inšpekciji dela (od tu dalje: ZID-1), Zakon o delovnih razmerjih (od tu dalje: ZDR-1), Zakon o varnosti in zdravju pri delu (ZVZD-1) in drugi. IRSD nadzorstvo opravlja na treh področjih. Prvič, »nadzor nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov, kolektivnih pogodb in splošnih aktov, ki urejajo delovna razmerja, plače in druge prejemke iz delovnega razmerja, zaposlovanje delavcev doma in v tujini, sodelovanje delavcev pri upravljanju, stavke ter varnost delavcev pri delu.«[3] Drugič, področje varnosti in zdravja pri delu,[4] ki vsebuje neposreden ogled ustreznosti objektov in delovnih prostorov, ustreznost orodij, strojev, osebne varovalne opreme, izvajanje zdravstvenih pregledov in podobno. Tretjič, »nadzor nad delom javnih socialnovarstvenih zavodov, koncesionarjev ter pravnih in fizičnih oseb, ki opravljajo socialnovarstvene storitve in so vpisani v register zasebnikov in pravnih oseb.«[5] Govorimo torej o treh vrstah inšpekcije: inšpekcija nadzora delovnih razmerij, inšpekcija nadzora varnosti in zdravja pri delu ter socialna inšpekcija.
3. Pogodba o zaposlitvi med delavcem in delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku
Slednjo ZDR-1 v praksi poenostavljeno poimenuje agencijsko delo ali delo agencijskih delavcev (angl. Temporary agency work).[6] Pravni viri, ki urejajo omenjen institut, so urejeni v nacionalnem, evropskem in na mednarodnem področju.[7] Nacionalno je zasnovan v ZDR-1 in v Zakonu o urejanju trga dela (od tu dalje: ZUTD). Na evropskem delovnopravnem področju je vodilna Direktiva 2008/104/ES.[8] Osrednje načelo, ki ga vpeljuje, je načelo enakega obravnavanja delavcev, ki so zaposleni pri agenciji, in delavcev, ki imajo sklenjeno klasično pogodbo o zaposlitvi. Na ravni mednarodnega prava ima pomembno vlogo Mednarodna organizacija dela (angl. International Labour Organization), ki je sprejela kar nekaj priporočil in konvencij, ki zadevajo agencijsko delo. Takšne vrste pogodba je zanimiva, saj ne gre le za klasično dvostransko razmerje, temveč za tristransko pravno razmerje. Slednje se vzpostavi med delavcem, delodajalcem, ki opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku in uporabnikom. Dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku lahko opravlja fizična ali pravna oseba, ki izpolnjuje pogoje, zapisane v 164. členu ZUTD,[9] prav tako mora biti vpisana v evidenco Ministrstva, pristojnega za delo. Potrebno je poudariti, da pogodbo o zaposlitvi skleneta delavec in delodajalec za zagotavljanje dela, na podlagi katere se med njima vzpostavi delovno razmerje. Med uporabnikom in agencijo za zagotavljanje dela obstaja civilnopravno razmerje, ki se je izoblikovalo na podlagi sklenjene pogodbe o zagotavljanju dela delavcev uporabniku. Ergo, delavec in uporabnik nista sklenila nobene pogodbe, med njima se ni vzpostavilo delovno razmerje, čeprav obstajajo elementi delovnega razmerja.[10]
4. Pooblastila in ukrepi inšpektorjev
Glavni namen IRSD je zagotovitev spoštovanja delovne zakonodaje ter posledično s tem zagotoviti izvajanje pravic delavca, kot šibkejše stranke in skrbeti za varnost in zdravje pri delu. Nudi tudi strokovno pomoč delavcu in delodajalcu v zvezi z izvajanjem zakonov, kolektivnih pogodb in drugih predpisov. Pri svojem delu ni izoliran, temveč sodeluje z drugimi subjekti s tega področja. Inšpekcijski nadzor izvajajo inšpektorji kot uradne osebe, ki imajo posebna pooblastila in različne ukrepe, ki jih uporabijo glede na dano situacijo. Pri svojem delu se soočajo s (pre)kompleksno zakonodajo, pomanjkanjem kadra ter celo prostorsko problematiko. ZID-1 in ZIN urejata organizacijo inšpektorata, pravice in obveznosti inšpektorjev, pooblastila, ukrepe in postopek inšpekcijskega nadzora. Med opravljanjem inšpekcijskega nadzora ima inšpektor na voljo pooblastila, določena v 19. členu ZIN, med drugim: (1) pregled prostorov, delovnih sredstev, blaga, poslovnih knjig, pogodb, (2) vstop na zemljišče, (3) brezplačen odvzem vzorcev blaga, (4) fotografiranje objektov, (5) zaseg predmetov. Ukrepi, ki jih lahko uporabijo, so različni glede na intenzivnost kršitve. Inšpektor ima pravico in dolžnost izdati ukrep, če pri inšpekcijskem nadzoru ugotovi, da je bil kršen zakon ali drug predpis. Možni ukrepi: upravna oblikovalna odločba, upravna prepovedna odločba, opozorilo delavcu ter seznanitev z ukrepi, pečatenje in prepoved dobave, izrek globe v razponu. Našteto je podrobno urejeno v ZID-1.
5. Srž problema
Računsko sodišče je za obdobje od 31. 5. 2012 do 30. 6. 2018 izvedlo revizijo, da bi preverilo, ali je bilo Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti učinkovito na področju izvajanja analiz učinkov na družbo s poudarkom na predpisih s področja zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Ugotovili so, da je pristojno ministrstvo na tem področju delno učinkovito, saj ne obvladuje tveganj s področja zlorab zaposlenih. V poročilu IRSD za leto 2022[11] navajajo, da so opravili 15.698 inšpekcijskih pregledov, od tega 6.206 na področju nadzora delovnih razmerij. Največ nepravilnosti se odkrili pri plačilih za delo. Inšpektorji se s kršitvami seznanijo na različne načine: (1) prijava delavca, navadno po elektronski pošti, (2) pobuda s strani državnega organa, sindikata ali druge delavske organizacije, (3) akcija IRSD. Dejavnosti, v katerih so odkrili največ nepravilnosti so gradbeništvo, gostinstvo, predelovalna dejavnost, trgovina, promet in skladiščenje. Ravno v teh dejavnostih je zaznan največji delež agencijskih delavcev. Ugotavljajo, da je delavec pogosto poslan k uporabniku, kljub odsotnosti delodajalčevega dovoljenja oziroma vpisa v register ali evidenco za tovrstno opravljanje dejavnosti.[12] Delavec je poslan pod krinko pogodbe o poslovnem sodelovanju, čeprav ima dejansko razmerje vse znake instituta zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Takšen primer je kompleksen in od inšpektorja zahteva veliko napora, znanja in časa. Le–tega pa ni. Inšpektorji se srečujejo z različnimi problematikami, med njimi tudi kadrovsko. Za lažjo predstavo naj navedem, da si je v letu 2022 gospodarstvo (dokaj) opomoglo. Zaznano je bilo povečanje števila poslovnih subjektov za več kot 6.000 enot, kar pomeni, da je na posameznega inšpektorja za področje delovnih razmerij padlo 4.357 poslovnih subjektov. Kadrovsko IRSD ne sledi trendu večanja stopnje gospodarskih subjektov. Zavedajo se problema pomanjkanja inšpektorjev in težijo k nujni kadrovski krepitvi inšpektorata. Le na tak način se je mogoče, ne le odzvati na prijavljene kršitve, temveč tudi preventivno in celovito pregledati zakonitost poslovanja delodajalca. Poleg tega so podvrženi še dodatnemu pritisku, saj je njihovo delo ocenjevano s strani Odbora glavnih inšpektorjev za delo pri Evropski komisiji (angl. Senior Labour Inspectors Committee), z namenom verifikacije njihove organiziranosti ter izpolnjevanja mednarodnih konvencij in direktiv.
Opisana problematika nadzora nad zakonitostjo agencijskega dela se odraža tudi na mednarodni ravni. Mednarodna organizacija dela je v eni od svojih raziskav ugotovila, da je agencijsko delo podvrženo visoki stopnji tveganja za prekarnost, predvsem na področju poklicnih poškodb in varnosti pri delu, pravici oziroma dostopu do izobraževanja in usposabljanja, mehanizmov kolektivnega pogajanja, delovnega časa in vključitve v sistem socialne varnosti. Stanje se trudi ublažiti z načelom enakega obravnavanja, ki ga je v sistem vpeljala zgoraj omenjena direktiva. Iz podatkov izhaja, da so agencijski delavci večkrat udeleženi pri delovnih nesrečah kot pa redno zaposleni, med njimi je več tistih, ki so žrtve nadlegovanja in šikaniranja. Utežen jim je dostop do usposabljanja in izobraževanja, saj se mora o tem uporabnik pisno dogovoriti z agencijo. Čeprav so agencijskim delavcem de iure priznane sindikalne pravice, v času trajanja zaposlitve pri agenciji, jih de facto težko uresničujejo oziroma so slabše sindikalno organizirani kot klasično zaposleni delavci.
6. Zaključek
V Sloveniji delež agencijskega dela v primerjavi z drugimi državami članicami Evropske unije (od tu dalje: EU) nenehno narašča, oziroma zasedamo skoraj sam vrh po uporabi v praksi.[13] V EU agencijsko delo zasledimo v gradbeništvu in predelovalni industriji. V Sloveniji ju poleg prej omenjenih dejavnosti najdemo še v gostinstvu, prometu in skladiščenju. Med njimi je največji delež mladih, [14] to je tudi eden izmed razlogov, zaradi katerih je treba agencijsko delo postaviti pod drobnogled IRSD, saj so zaradi svoje neizkušenosti na trgu dela prej oziroma lažje tarče zlorabe. Stroka predlaga naslednje možne ukrepe,[15] ki bi pripomogli k zmanjšanju prekarnosti in izboljšanju instituta: (1) povečanje pristojnosti oziroma okrepitve IRSD, (2) ponovna uvedba zakonsko določenega najdaljšega trajanja posamezne napotitve delavca, (3) vzpostavitev zakonske domneve delovnega razmerja med agencijskim delavcem in podjetjem uporabnikom kot sankcijo za kršitev delovne zakonodaje.
Takojšnja ukinitev agencijskega dela bi na trgu zagotovo pustila opustošenje, saj delodajalec, ki uporabniku posreduje delavce, zanje opravi vse kadrovske posle, s katerim se podjetju uporabniku ni treba ukvarjati in se lahko osredotoči le na njegov temeljni cilj. Ne trdim, da agencijsko delo nima oziroma ne bi smelo imeti prihodnosti, temveč menim, da je potreben konkreten pristop k tej netipični obliki zaposlitve. Zakonodaja se mora odzivati na probleme, ki jih prinaša agencijsko delo. Samo tako je mogoče institut v polni meri podpreti.
Seznam literature:
Bečan, Irena; Belopavlovič, Nataša; Korpič Horvat, Etelka; Kresal, Barbara; Kresal Šoltes, Katarina; Mežnar, Špelca; Robnik, Ivan; Senčur Peček, Darja; Šetinc Tekavc, Martina: ZAKON O DELOVNIH RAZMERJIH S KOMENTARJEM, 2., posodobljena in dopolnjena izdaja, GV založba, Ljubljana, 2019.
Direktiva 2008/104/ES, URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/ALL/?uri=celex:32008L0104 (datum dostopa: 8. marec 2024).
Inšpektorat Republike Slovenije za delo: O inšpektoratu za delo, URL: https://www.gov.si/drzavni-organi/organi-v-sestavi/inspektorat-za-delo/o-inspektoratu/ (datum dostopa: 1. marec 2024).
Inšpektorat Republike Slovenije za delo: Poročilo o delu Inšpektorata RS za delo za leto 2021, URL: https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/IRSD/LETNA-POROCILA-IRSD/Porocilo-o-delu-IRSD-v-letu-2021.pdf (datum dostopa: 1. marec 2024).
Kresal Šoltes, Katarina: Začasno agencijsko delo, URL: https://institut-delo.com/DOC22/Prekarno_delo.pdf?LV=1 (datum dostopa: 5. marec 2024).
Mele, Peter: Posebnosti institutov delovnega prava pri agencijskem delu, doktorska disertacija, Pravna fakulteta, Ljubljana, 2022, URL: https://repozitorij.uni-lj.si/IzpisGradiva.php?id=145212 (datum dostopa: 10. februar 2024).
Inšpektorat Republike Slovenije za delo: Programske usmeritve IRSD za leto 2022, URL: https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/IRSD/PROGRAMSKE-USMERITVE/Programske-usmeritve-IRSD-2022.pdf (datum dostopa: 3. marec 2024).
Računsko sodišče: Ali v Sloveniji preverjamo učinke predlaganih predpisov na družbo (3): Primer zagotavljanja dela delavcem uporabniku, URL: https://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/Datoteke/Revizije/2021/RIA3/RIA3-TrgDela/RIA_3_TrgDela_RevizijskoP.pdf (datum dostopa: 9. marec 2024).
Vidmar, Vanja: Učinkovitost delovanja Tržnega inšpektorata in Inšpektorata Republike Slovenije za delo, magistrsko delo, Fakulteta za upravo, Ljubljana, 2020, URL: https://repozitorij.uni-lj.si/IzpisGradiva.php?id=121770&lang=slv (datum dostopa: 29. februar 2024).
OPOMBE
[1] Študentka Pravne fakultete Univerze v Ljubljani.
[2] Inšpektorat Republike Slovenije za delo, Poročilo o delu Inšpektorata RS za delo za leto 2021, URL: https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/IRSD/LETNA-POROCILA-IRSD/Porocilo-o-delu-IRSD-v-letu-2021.pdf, str. 1.
[3] Inšpektorat za delo, O inšpektoratu za delo, URL: https://www.gov.si/drzavni-organi/organi-v-sestavi/inspektorat-za-delo/o-inspektoratu/.
[4] Prav tam.
[5] Prav tam.
[6] Bečan, Belopavlovič, Korpič Horvat, Kresal, Kresal Šoltes, Mežnar, Robnik, Senčur Peček, Šetinc Tekavc, ZAKON O DELOVNIH RAZMERJIH S KOMENTARJEM (2019), str. 346-349.
[7] Mele, POSEBNOSTI INSTITUTOV DELOVNEGA PRAVA PRI AGENCIJSKEM DELU (2022), str. 4.
[8] Direktiva 2008/104/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela.
[9] Med drugim: (1) v obdobju zadnjih dveh let mu ni bila pravnomočno izrečena globa zaradi kršitve predpisov, ki urejajo delovna razmerja, zaposlovanje in delo tujcev, varnost in zdravje pri delu, zaposlovanje na črno, (2) v obdobju zadnjih dveh let ni imel neporavnanih zapadlih obveznosti iz naslova plačila za delo, (3) glavna dejavnost je registrirana dejavnost posredovanja začasne delovne sile.
[10] Glej 4. člen ZDR-1.
[11] Letno poročilo za preteklo leto je treba poslati Ministrstvu pristojnemu za delo do konca marca tekočega leta.
[12] Programske usmeritve IRSD za leto 2022, URL: https://www.gov.si/assets/organi-v-sestavi/IRSD/PROGRAMSKE-USMERITVE/Programske-usmeritve-IRSD-2022.pdf.
[13] Kresal Šoltes, Začasno agencijsko delo, URL: https://institut-delo.com/DOC22/Prekarno_delo.pdf?LV=1.
[14] Prav tam.
[15] Prav tam.
