Preprečevanje korupcije – primerjalno pravna analiza evropske in afriške pravne ureditve
Uvod
Mednarodna skupnost v svojem delovanju poskuša zamejiti porast korupcije in izkoreniniti vsak njen zametek. Kljub očitni odsotnosti represivnih mehanizmov, ki bi omogočali učinkovit nadzor in pregon koruptivnih dejanj, se je v mednarodnem prostoru za učinkovitega izkazal »preprost« meddržavni konsenz. Suverena država namreč raje upošteva ureditev, katero je sprejeta soglasno, kot ureditev, ki ji je vsiljena in bi lahko celo posegala v njeno suverenost. Ravno v luči slednjega konsenza, je v Generalni Skupščini OZN prišlo do sprejetja zelo prominentne konvencije - Konvencije Združenih narodov proti korupciji. Gre za t. i. temelj preprečevanja in zatiranja korupcije, ki ima pretežno preventivno naravo ter kriminalitetni podton. Konvencija ima široko paleto držav pogodbenic, med katerimi so tudi evropske in afriške države. Iz omenjenega lahko izpeljemo, da med slednjimi državami obstojijo združujoče obveznosti.
Namen prispevka je primerjanje evropskega in afriškega boja proti korupciji ter s tem implementacijo in upoštevanje konvencije združenih narodov, kot tudi primerjanje regionalnih ureditev ter njihovih učinkovitosti.
Definicija korupcije
V mednarodni skupnosti obstaja soglasje o tem, da je korupcijo potrebno preprečevati, vendar pa je sama korupcija težko opredeljiva. Osnovna definicija korupcijo opredeljuje kot zlorabo moči zaradi osebnih koristi, vendar je ta opredelitev zgolj nek skupni imenovalec za definiranje korupcije v določenem času in prostoru. Dojemanje korupcije je zelo raznoliko, saj je neko dejanje lahko v državi A uvrščeno na seznam nemoralnih ravnanj, v državi B pa je le moralno neoporečno. Zato so se pojavile težnje k drugačnim pristopom, med-drugim lahko slednji poskus pripišemo Nye-ju[1], ki je v svojem članku zelo lepo opisal omenjeno težavo ter se odločil za ožjo definicijo:
»Corruption is behavior which deviates from the formal duties of a public role because of private-regarding (personal, close family, private clique) pecuniary or status gains; or violates rules against the exercise of certain types of private regarding influence.«[2]
Definicija sicer ne zajema vseh možnih ravnanj, ki bi jih v družbi lahko dojemali kot koruptivna, vendar se avtor vseeno osredotoči na osebne koristi in povečevanju le-teh. Ostali avtorji, podobno kot Nye, v dejavniku pridobitve osebnih koristit razpoznajo bistvo, vendar poudarjajo, da posamezniki to počnejo na račun javnega interesa.[3]
Posledice korupcije
Razlogi za omejevanje korupcije so različni. Razmah korupcije ima pogosto pogubne posledice za državo. Razpoznavne posledice v ekonomski sferi pripisujemo nezanesljivost in nezaupanju, kot posledici korupcije. Prav tako, manjša podjetja v tovrstnem okolju ne zmorejo poslovati in pogosto propadejo. Vse našteto pa vodi v povečevanje tako zasebnega kot javnega dolga, česar rezultat predstavlja poglabljanje vrzeli neenakosti v družbi ter spodkopavanje blaginje v državi. Nadalje, se na trgu poveča delež t.i. pranja denarja, s tem pa se ogrozi stabilnosti finančnega trga na nacionalni ravni kot tudi na globalni ravni.
Poleg zmanjšanja produktivnosti korupcija prav tako predstavlja grožnjo tudi temeljnim človekovim pravicam in svoboščinam, namreč koruptivna dejanja klestijo vladavino prava, ki naj bi varovala posameznika in mu zagotavljala človekove pravice.[4] Država svojim državljanom v primeru visokega odstotka korupcije enostavno ne zmore več zagotavljati splošnih javnih dobrin kot tudi ne življenjskega minimuma.
Regionalna ureditev
Pri analizi regionalne ureditve preprečevanja korupcije je v prvi vrsti potrebno poudariti ključne mednarodne organizacije obeh kontinentov. To so Evropska unija, Svet Evrope in Afriška unija. Začela bom s predstavitvijo ključnih pravnih aktov in organizacij ter jih primerjala, nato pa se bom osredotočila na cilje in razloge, ki stojijo za protikorupcijsko ureditvijo na vsakem od kontinentov.
V Evropi je najmočnejši akter gotovo Evropska unija, saj imajo države članice zaradi prenosa dela suverenosti na sui generis organizacijo kot je EU, obveznosti implementacije in upoštevanja njenih pravnih atov. Poleg pravnih aktov je EU skozi čas razvila tudi organe, ki onkraj nacionalnih meja skrbijo za pregled nad stanjem ter preganjanjem tovrstnih dejanj in s tem močno prispevajo v boju proti korupciji. Ti organi so: Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), Urad za pravosodno sodelovanje držav članic EU (Eurojust), Evropski urad za policijsko sodelovanje (Europol), Evropsko javno tožilstvo, Računsko sodišče ter Evropski varuh človekovih pravic.[5] S pravno ureditvijo EU se za namene analize ne bom podrobneje ukvarjala. V nadaljevanju se bom osredotočila zgolj na konvencijsko ureditev.
Seveda niso vse evropske države tudi članice EU, v večini pa so članice Sveta Evrope. V okviru te organizacije sta bila sprejeti dve pomembni mednarodni pogodbi, in sicer Kazenskopravna konvencija o korupciji in Civilnopravna konvencija o korupciji. Za pravilno izvajanje obeh konvencij je bilo ustanovljeno tudi nadzorno telo oz. mehanizem pod imenom GRECO – Skupina držav proti korupciji.[6]
Na drugi strani pa je podobno kot Svet Evrope Afriška unija sprejela zelo pomembno Konvencijo Afriške unije o preprečevanju korupcije in boju proti njej.[7] Ta konvencija predstavlja temelj ureditve za vse države pogodbenice ter je zelo pomembno vodilo. V glavnem se bistven poudarek skriva v želji, okrepiti nacionalne sisteme držav pogodbenic, tako da bi ustvarili bolj prijazno okolje za ekonomski in gospodarski razvoj. Vzpostavlja tudi t.i. Svetovalni odbor[8], sestavljen iz enajstih strokovnjakov, ki naj bi skrbeli za nadzor nad pravilno implementacijo konvencije v državah pogodbenicah.[9] Poleg konvencije, so na afriškem kontinentu sprejeli še dva pomembna protokola. Prvi je Južnoafriški protokol razvojne skupnosti proti korupciji,[10] katerega cilj je poenotiti definicije med državami, kot tudi urediti čezmejno sodelovanje. Vendar pa je vzpostavljanje učinkovitega mehanizma implementacije slednjih ciljev neobstoječ. Drugi protokol pa je Protokol Ekonomske skupnost zahodnoafriških držav o boju proti korupciji, ki ambiciozno zastavlja širok nabor preventivnih mehanizmov kot tudi poudarja pomembnost svobode medijev in pravico dostopa do informacij.[11]
Primerjava konvencijskih ureditev
Nedvomno je cilj konvencij Sveta Evrope, konvencije Afriške Unije, ter konvencije ZN preprečevanje korupcije. Vse štiri konvencije tudi urejajo vse teoretično abstraktne oblike korupcije. Konvencija Afriške Unije še toliko bolj poudarja pomembnost tega, da so z njo zajete vse oblike korupcije, namreč vsaka možna oblika lahko predstavlja veliko oviro za napredek in razvoj afriških držav.[12] Ravno zaradi tega je velik poudarek naklonila dobremu upravljanju držav, kajti to tudi vidijo kot edino učinkovito rešitev.
Slednja skupna značilnost omenjenih konvencij je tudi usmerjenost v javni sektor. Konvencija Afriške unije poudarja dva vidika javnega sektorja. Prvi je skrb za nizko raven korupcije na nacionalni ravni, potemtakem je javnemu sektorju podeljena aktivna vloga za prizadevanje preprečevanja korupcije in zagotavljanja neenakosti. Hkrati, pa konvencija želi tudi preprečiti vdor korupcije v vrste uslužbencev javnega sektorja.[13] Kazenskopravna konvencija Sveta Evrope pa namenja pozornost javnim uslužbencem – od funkcionarjev do sodnikov – predvsem v luči preprečevanja širjenja korupcije med njimi. Kar lahko torej izpostavim, je očitna razlika med oblikami korupcije ter samimi mehanizmi reševanja za tega problema. V Evropi očitno (sodeč po Konvenciji Sveta Evrope) ni težave v delovanju javnega sektorja, zato ni potrebe po dodatnem urejanju le-tega v sami konvenciji. V Afriških državah pa temu ni tako. Ravno zaradi korupcije v podstati, torej v vodstvu države in državnem aparatu, se mora konvencija predvsem posvetiti preprečevanju le-tega.
Naslednja razlika je uporaba jezika. Konvencija Afriške unije uporablja bolj »permisiven« jezik in ne poudarja odvračanja od koruptivnih dejanj, kot tudi ne nalaga sankcij za kršitelje. Vse to prepušča samim državam pogodbenicam. S tem pa jim dopušča ogromno manevrskega prostora, kar vodi v izrazito neusklajenost pri urejanju slednje materije med samimi državami. Poleg tega, pa je treba izpostaviti dejstvo, da lahko le malo afriških držav pravzaprav izvaja take ukrepe ter sploh sprejme ureditev, kot ji to nalaga konvencija, zametki slednjega so razvidni tudi v praksi. Konvencija ZN pa za razliko od Konvencije Afriške unije, v drugem poglavju našteva preventivne ukrepe. Torej gre korak dlje kot Konvencija Afriške unije. Razlog za tem je nemara dejstvo, da je večina afriških držav tudi pogodbenic Konvencije ZN, ki državam ne dopušča širokega polja svobode, kot bi bile, če bi njihovo urejanje slonelo zgolj na usmeritvah Konvencije Afriške unije. Vseeno, pa se ponovno postavlja vprašanje upoštevanja začrtanih smernic v praski.
Podobno kot Konvencija Afriške unije, pa Kazenskopravna konvencija Sveta Evrope pušča pogodbenicam široko polje svobodne presoje pri odločanju kaj in kako bodo implementirale pravne akte, kar lahko pripelje do pravnih praznin v sami pravni ureditvi koruptivnih dejanj. Vseeno, pa po zgledu Konvencije ZN, v drugem poglavju navede ukrepe, ki naj bi jih pogodbenice sprejele na nacionalni ravni. V četrtem poglavju ureja tudi specializacijo posebnih organov, ki naj bi se borili proti korupciji, kot tudi sodelovanje med pristojnimi organi, v obliki medsebojnega usmerjanja in pomoči, informiranja, posebej uredi tudi izročitev, in nenazadnje tudi neposredno komuniciranje.
Vse štiri konvencije kriminalizirajo koruptivna dejanja, specifično podkupovanje. Vseeno, pa je opaziti bistveno razliko med načinom, kako to konvencije urejajo, predvsem ali je za izpolnitev splošne predpostavke kaznivosti ravnanja potreben izkaz naklepa oziroma t.i. mens rea. Konvencija ZN v petnajstem členu izrecno določa, da so dejanja podkupovanja lahko kazniva, pod pogojem, da so storjena naklepno (»comitted intentionally«).[14] Podobno ureditev določa tudi Kazenskopravna konvencija Sveta Evrope, in sicer v drugem členu, kjer uporabi pravzaprav enak izraz kot Konvencija ZN, ko opisuje ravnanja podkupovanja. Za razliko od teh dveh konvencij, pa se Afriška unija ni odločila za podobno dikcijo. Samo naklepno ravnanje ni izrecno omenjeno, zapovedan je le prenos konvencije v nacionalni pravni red držav pogodbenic. Profesorja Snider in Kidane v svojem delu trdita, da se konvencija pravzaprav izmika kakršni koli omembi mens rea.[15] Konvencija torej ponovno pušča proste roke posameznim državam pogodbenicam, da to materijo uredijo tako, kot se njim zdi najbolj smotrno. To pa seveda, kot že omenjeno, lahko pripelje do inkonsistentne praske med državami ter onemogoča meddržavno sodelovanje ter usklajevanje pravnih redov. Poleg tega, tako urejanje ne more učinkovito pripeljati do izpolnitve ciljev, ki so s to konvencijo zastavljeni. V drugem členu Konvencije Afrike unije, sta kot ena od temeljnih ciljev omenjena ravno učinkovito sodelovanje med državami pogodbenicami ter približevanje in celo harmonizacija pravnih redov.
Razlogi in cilji
Razlogi boja proti korupciji so morda na prvi pogled precej enostavni, namreč obče znano je, da ima korupcija slabe vplive na gospodarstvo ter posledično hromi delovanje in razvoj celotne države. Slednje je sicer res, vendar zaznamo bistvena razlikovanja skozi prizmo ciljev, ki bi jih tovrstne ureditve dosegle.
Evropske in Afriške države se spopadajo z različnimi težavami in posledično ima korupcija zanje različen pomen. S procesom dekolonizacije so se afriške države dokončno znebile primeža kolonialnih gospodarjev ter začele pridobivati neodvisnost šele v petdesetih letih prejšnjega stoletja. Od takrat, so se morale spopasti s kar obsežnimi težavami, kot so revščina in gospodarsko prikrajšanje. Korupcija torej predstavlja oviro že pri vzpostavitvi učinkovitega državnega aparata, ki bi zagotavljal nek minimalni življenjski standard.
To me pripelje k naslednji pomembni razliki, in sicer dojemanje pravnega sistema. V Evropi se je družba skozi zgodovino razvijala brez večjih prekinitev pravne tradicije, lahko bi rekli, da se je razvila organsko. Pravna misel kot jo poznamo danes je torej produkt kontinuiranega razvoja pravnih sistemov. Posledično, je prebivalstvo v evropskih državah bolj nagnjeno k sprejemanju pravnega sistema. V afriških državah pa je zgodba popolnoma drugačna. Pravni sistemi se niso razvili postopoma, temveč so produkt post-kolonialnega obdobja. To pa pomeni, da so afriške države kljub svoji neodvisnosti bile še vedno v velikem delu sistemsko odvisne od svojih prejšnjih kolonialnih gospodarjev.
Postopki sprejemanja pravnih aktov, kot tudi pravni akti sami, so bili zgolj preslikava tistih, ki so bili prisotni v državah bivših kolonialnih gospodarjev, ni šlo za postopke na katere bi ljudstvo demokratično vplivalo ter za katere bi lahko rekli, da so za njihovo družbo najbolj prikladni. Poleg tega, postopki sprejemanja pravnih aktov niso bili demokratični, šlo je namreč za t.i. top-down pristop, kjer je peščica izobraženih ljudi oblikovala pravo, torej neodvisno od ljudstva ter njihove volje. Rezultat takega postopanja je pravna ureditev, ki je afriškim prebivalcem tuja, namreč ne odseva resničnosti v družbi, tradicij in njihove kulture, posledično pa posameznikom ne vzbuja občutka zaupanja in zanesljivosti. Nadalje, je ogromno težavo predstavljalo tudi nerazumevanje pravnih aktov, ker kot omenjeno, ljudstvo ni poznalo novih postopkov in pravnega razzlogovanja ter v večini niso vedeli kakšna sploh je aktualna ureditev. Vse to pa v končni fazi pomeni tudi nepredvidljivost pravnega sistema, torej pomanjkanje pravne varnosti, kar pod vprašaj postavlja obstoj vladavine prava.
Kot že omenjeno je pomanjkanje transparentnosti in predvidljivosti tudi ena izmed težav, ki pestijo afriške pravne sisteme. Namreč v državi vodilne elite, so pravno ureditev prilagodile na način, ki jim zagotavlja položaj nad samim pravom, t.i. above the law položaj. Ljudstvu je tako odvzeta možnost kritike odločitev elite ter vzpostavitev javnega dialoga med ljudstvom in elito. Tovrstni pravni sistem ne zbuja zaupanja, zato ne more biti učinkovit in ne zmore učinkovito preprečevati dejanj kot je korupcija. Slednje razmere pa vodilni akterji prizadevno izrabljajo.
Vredno je omeniti še razlikovanje skozi prizmo delitve oblasti. V Duhu zakona je Montesquieu predstavil zelo pomembno tezo o delitvi oblasti na tri veje, kar naj bi zagotavljalo ravnotežje moči (»checks and balances«). Teza je izrazito vplivala na oblikovanje oblasti v Evropi, tako bi danes lahko rekli, da odločilnejših pojmovnih težav v sferi delitve oblasti nimamo. Drugače pa je v Afriki. Države so se poskušale zgledovati po Montesquieujevem sistemu ravnotežja moči (bolje rečeno, tak sistem so bile prisiljene prevzeti), vendar jim to ni v popolnosti uspelo. Bistvena ovira je v tem, da se je korupcija razmahnila v vseh treh vejah oblasti. Navadno, se proces širjenja korupcije začne pri zakonodajni veji oblasti in se postopoma razširi še na preostali veji. Pri sodni veji se to lahko bodisi pokaže v hudih pritiskih na sodnike, bodisi, v arbitrarnem odstranjevanju sodnikov s položajev.[16] Slednje je zelo razširjeno v nerazvitih državah. Ustavnopravno gledano, veliko afriških držav zagotavlja neodvisnost sodstva, vendar na praktični ravni slednje trditve ne zaživijo.[17] Odločilnejša ovira je med-drugim ravno v tem, da so voditelji držav (pogosto predstavljajo zakonodajno vejo oblasti, lahko pa tudi izvršilno, odvisno od ureditve) največji vir korupcije v državi. Vodeča elita, ki naj bi zagotavljala neodvisnost sodstva in s tem tudi varstvo pravic državljanov, se na ta pravila požvižga ter postavlja »svoje ljudi« tako na sodniška mesta, kot mesta v izvršilni veji oblasti. Če je ena od vej »okužena« s korupcijo, je zelo verjetno, da se bo ta hitro razširila tudi na drugi dve veji oblasti. Za nameček, nesprejemanje oblasti s strani ljudstva le še pripomore k slednjemu procesu.
Zaključek
Na prvi pogled se lahko zdi, da je korupcija prisotna zgolj v manj razvitih državah, ki nimajo učinkovitega pravnega sistema ter mehanizmov, da bi se lahko primerno spopadale s korupcijo. Vendar slednja vseeno predstavlja velik problem tudi v razvitem delu sveta. Veliko multinacionalk s pomočjo koruptivnih dejanj in podkupovanja povečuje svoj dobiček in se izogiba sankcijam, ki bi sicer sledile. Vseeno pa so cilji boja proti korupciji med Evropo in Afriko različni. Seveda je to posledica razvoja držav, na eni strani kontinuitete v Evropi, na drugi strani pa posledice kolonizacije v Afriki. Prva je imela pozitivne učinke na razvoj pravne ureditve in dojemanje prava, druga pa je otežila razvoj in onemogočila afriškim državam napredek, ki bi ga lahko sicer imele. Afriške države imajo definitivno večje težave s korupcijo, namreč ko korupcija enkrat postane pravilo, se temu ni smiselno več upirati. Tu se pa odpre makiavelianska dilema t. i. noble-cause corruption, ki v bistvenem pomeni uporabo korupcije za dosego nekega višjega dobrega.
Opombe
[1] Joseph Samuel Nye Jr. je ameriški politolog. Med drugim je pomembno je prispeval tudi k oblikovanju teorije mednarodnih odnosov o neoliberalizmu.
[2] Nye, Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis (1967), str. 419.
[3] Avtor Carl J. Friderich v svoji knjigi Corruption Cocepts in Historical Perspetive poudarja ravno škodo, ki nastane na račun javnega interesa: »[t]he pattern of corruption may therefore be said to exist whenever a power holder who is charged with doing certain things, that is a responsible functionary or office holder, is by monetary or other rewards, such as the expectation of a job in the future, induced to take actions which favor hoever provides the reward and thereby damage the group or organization to which the functionary belongs, pecifically the government« Povzeto po: Mbaku, Enhancing Africa's Fight against Corruption: The Role of International Law (2012), str. 16.
[4] Povzeto po: Santara Vega, The Fight against Corruption in Europe: Lights and Shadows (2017), str. 244.
[5] Prav tam, str. 257- 260.
[6] Prav tam, str. 247 – 250.
[7] Mbaku, Enhancing Africa's Fight against Corruption: The Role of International Law (2012), str. 58.
[8] Ang. Advisory Board
[9] Povzeto po: Wouters, The Fight against Corruption in International Law (2012), str. 28.
[10] Ang. The Southern African Development Community Protocol against Corruption
[11] Povzeto po: Wouters, The Fight against Corruption in INternational Law (2012), str. 28.
[12] Povzeto po: Mbaku, Enhancing Africa's Fight against Corruption: The Role of International Law (2012), str. 65.
[13] Prav tam, str. 67.
[14] Prav tam, str. 69.
[15] Snider, Kidane, Combating Corruption Trough International Law in Africa: A comparative Analysis, str. 722.
[16] Povzeto po: Senior, CORRUPTION – THE WORLD'S BIG C, (2006), str 177.
[17] Potrebno je omeniti, da k temu prispeva tudi, že prej omenjen top-down pristop pri oblikovanju oblasti in celotnega ravnega sistema, ki je pripomogel k temu, da afriške države ne poznajo tradicije neodvisnega sodstva.
Viri in literatura
Mbaku, John Mukum: Enhancing Africa's Fight against Corruption: The Role of International Law, Global Business Law Review 3, no. 1, 2012, str. 9-102.
Santana Vega, Dulce M: The Fight against Corruption in Europe: Lights and Shadows, Crimen: Casopis za krivicne nauke, vol. 2017, no. 3, 2017, str. 242-267.
Snider, Thomas R. in Kidane, Won: Combating Corruption Trough International Law in Africa: A Comparative Analysis, Cornell International Law Journal, vol. 40: iss. 3, Article 4, 2007, str. 692-748.
Senior Ian: Corruption – THE WORLD'S BIG C: CASES, CAUSES, CONSEQUENCES, CURES, The Institute of Economic Affairs, London, 2006.
Wouters, Jan; Ryngaert, Cedric; Cloots, Ann Sofie: THE FIGHT AGAINST CORRUPTION IN INTERNATIONAL LAW, Leuven Centre for Global Governance Studies, 2012.
Waterbury, John: Endemic and Planned Corruption in a Monarchical Regime, World Politics, Vol. 25, No. 4, 1973, str. 533-555.
Nye, J. S.: Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis, The American Political Science Review, Vol. 61, No. 2, 1967, str. 417-427.
Heineman, Ben W. Jr.; Heinmann, Fritz: The Long War against Corruption, Foreign Affairs 85, No. 3, 2006, str. 75-86.
